毕映峰:对地方立法权规范化运作的一些探讨

来源:本站 编辑:牛丰田 发布时间:2019-07-10

摘要:立法是由特定的主体,依据一定职权和程序,运用一定技术,制定、认可和变动法这种特定规范的活动。作为依法治国的重要环节,立法在国民生活安定、经济平稳运行中具有重要作用,亦事关宪法在整个国家的落地实施。因此,在地方立法权“扩容”,即设区的市拥有立法权后,如何对地方立法权进行规范,如何使地方立法真正成为完善新时代中国特色社会主义法律体系、实现全面依法治国,成为新的重大问题。

关键词:地方立法权 规范化  体系的构建

一、讨论对地方立法权进行规范的背景

(一)立法背景

2015年3月,十二届全国人大三次会议表决通过的关于修改《立法法》的决定,明确规定将地方立法权扩大到所有设区的市,并由省级人大常委会确定新获得立法权的设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间。我国享有地方立法权的主体在原有31个省(自治区、直辖市)和49个较大的市基础上,又增加274个,包括240个设区的市、30个自治州和4个未设区的地级市。

2018年3月,设区的市地方立法权写入宪法,规定设区的市的人民代表大会和它们的常务委员会,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以依照法律规定制定地方性法规,报本省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行。

此后,从宪法层面,设区的市正式拥有了地方立法权,立法主体的范围进一步扩大。

(二)历史背景

搞清楚设区的市获得地方立法权的源流与脉络对于把握规范地方立法权的必要性已有其重要意义。

1982年,地方组织法修改。修改后的法律规定,省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大常委会,可以拟订本市需要的地方性法规草案,提请省、自治区的人大常委会审议制定,并报全国人大常委会和国务院备案。至此,27个省会市拥有了地方立法权,准确地说是拥有了地方性法规草案的“拟定权”。它们是:哈尔滨、长春、沈阳、石家庄、呼和浩特、太原、济南、合肥、南京、杭州、南昌、福州、郑州、武汉、长沙、广州、南宁、海口、乌鲁木齐、兰州、银川、西安、西宁、成都、贵阳、昆明、拉萨。

1984年,国务院批准的唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、无锡、淮南、青岛、洛阳12个较大的市,加入地方立法队伍。

1986年,地方组织法修改,省会市和较大的市地方性法规草案的“拟订权”,修改为制定权,但需报省、自治区的人大常委会批准后施行。

此后,国务院于1988年批准的宁波,1992年批准的淄博、邯郸、本溪,1993年批准的徐州、苏州,共6个较大的市也有了地方立法权。

2000年,制定《立法法》时,又将较大的市的立法权扩大至经济特区所在地的市。深圳、汕头、厦门、珠海4个市拥有了地方立法权。

至此,在当时全国282个设区的市中,享有地方立法权的有49个,包括27个省会市、18个经国务院批准的较大的市和4个经济特区所在地的市。

二、设区的市拥有立法权的意义

赋予设区的市立法权具有一定的现实意义,能够为设区的市法制化建设提供相应的支持,为和谐社会的建设和发展提供相应的保障。

(一)能够促进我国立法体制的完善

我国是单一制国家,但历史上不乏地方分权的传统,将立法权赋予设区的市,建立了完善的从中央到地方的立法体系,亦是对国家立法体系的完善。

(二)能够促进地方自治工作的优化开展

从我国国家结构方面进行研究,能够发现国家结构表现出单一性的特征,但是赋予了各地区地方政府部门一定的自主权,并且对地方政府自治表现出相应的需求。我国单一制的国家结构对地方政府自治表现出的最基本需求就是地方享受一定的立法权,并且一般情况下,如果地方自治能力强,其所拥有的立法权就越强,立法范围也会得到适当的拓展和延伸,自治属性会得到适当的强化[ 李加冰.完善立法体制机制全面推进依法治国——解读十八届四中全会关于依法赋予设区市地方立法权的决定[J].海峡通讯,2015( 1) : 22-23.]。各地区政府部门联合立法机关结合本地区实际情况和法制化建设需求出台相应的地方性法律法规,为地方自治奠定了法律基础。而赋予设区的市立法权,是地方自治需求的直接体现,借助设区的市立法工作的开展能够为地方自治提供良好的支持,增强地方自治效果。

(三)能够激活地方立法的积极性和主动性

国家主权的行使在一定程度上派生出各地区自治方面的立法权,因此地方自治方面的立法权本质上应该由中央行使,但是这种情况在法制社会的实际建设过程中却表现得不够理想。由于地方自治过程中不同地区的实际情况存在明显的差异,中央无法完全按照地方的实际情况进行立法,为了增强地方法制建设的科学性,中央赋予了地方一定的立法空间。而在对设区的市管理工作中赋予设区的市一定的立法权,不仅可以调动地方参与立法的积极性和有效性,对地方立法资源进行优化录用,还能够增强地方立法的针对性和有效性,对地方社会建设工作的优化开展和我国依法治国战略的实施起到一定的支持作用。

三、存在的问题和面临的困境

(一)地方人大立法主体猛增,机构和人员配备尚需完善

《立法法》修改后,我国地方人大新增273个立法主体,且大部分在《立法法》修改的当年即完成确权工作,获得立法权。然而相应的立法机构和人员配备在短时间内难以完全到位,设区的市立法权限同其机构建设尚不完全匹配。“239个设区的市和4个地级市人大过去大多没有法制委、常委会法工委,有的设有法制委、法工委也主要是从事内务司法工作,而从来没有地方立法经验”。[ 郭佳法.《地方立法这两年:设区的市行使地方立法权全面推进》,《中国人大》2017年第1期.]立法主体的猛增没有相应配套的立法机构和立法工作人员的支撑,势必影响地方人大立法工作的开展。

(二)设区的市立法工作任务重,经验和人才需要积累

《立法法》修改以后,各省都在积极有序地推进地方立法工作,目前已有90%设区的市已出台地方性法规,然而尚有10%的设区的市未出台地方性法规。这与各个设区的市立法计划有关,然而不可否认的一个原因是立法经验和立法人才的缺乏,影响了立法的推进。立法工作是专业性极强的工作,需要长期积累的立法经验和专业立法人才作保障,以适应设区的市的立法工作任务。短期内组建的立法队伍难以适应立法工作的发展,可通过引进信息化技术等办法应对当前立法新形势。

(三)省级人大承担法规批准和备案审查工作,合法性审查责任重大

新赋予立法权的设区的市剧增,一方面带来了省人大法规的批准工作,另一方面也增加了规范性文件的备案审查工作。法规批准是《立法法》的明确要求,备案审查工作是十八届三中全会、四中全会的明确指示。这两项工作均要求省人大对法规和规范性文件进行合法性审查,这对省级人大的立法能力是一个较大的考验和挑战。合法性审查工作需要查阅大量法规条文和立法资料,以判断是否合宪、合法、适当,传统的完全依靠人工完成的工作形式难以满足该项工作要求。当前智能化技术发展迅速,针对立法领域的信息技术已趋成熟,合法性审查工作应借助信息化实现跨越式发展。

(四)部分设区的市还未出台地方立法程序法规

地方立法程序法规是规定立法的法,对于规范地方立法,提高立法工作质量具有重要意义。调研结果发现,72%的设区的市已出台地方立法程序法规,多以地方立法条例、立法程序规定、立法程序规则等标题形式表述,给地方性法规立法程序提供了立法规范。28%的设区的市还未出台地方立法程序法规,分为两种情况,一种是已出台实体性法规,但未出台立法程序法规,另一种是尚未出台任何法规,这两种情况均需尽快制定地方立法程序法规,以指导和规范地方立法工作。

(五)立法事项有待完善,地域性和特色性有待加强

调研数据表明,设区的市第一阶段的立法任务主要是地方立法程序法规,下一步的立法重点将转移至实体性法规。《立法法》将设区的市立法权限规定在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三个方面,可以根据本市的具体情况和实际需要立法。这意味着设区的市立法需要体现地方特色,就本地在经济社会发展中遇到的问题,有针对性地出台法规,“创设性的解决一些国家和省级层面暂时无法解决的问题”[ 于群、叶昌艺:《设区的市地方立法中需关注的问题》,《中国人大》2017第8期。]。如何基于地方的实际特点和具体情况制定有针对性的法规,是一个立法难题。针对立法领域的大数据分析技术,可以通过智能分析总结出社会热点问题,并结合全国兄弟省市的立法实践,给出立法建议,供立法决策者参考。

四、设区的市地方立法权规范化体系的构建

(一)确立“小切口”立法的重要原则

“小切口”立法聚焦所要解决的问题,确定小一些的题目进行专门立法。相较“大”而“全”的立法项目而言,“小切口”立法指向明确、立意精准、便于操作、特色鲜明,易受人民群众了解和掌握,这也是“小切口”立法倍受赞誉的重要原因。例如,《北京市小规模食品生产经营管理规定》提出,食品生产加工小作坊、小餐饮店、小食杂店和食品摊贩不得购进、存放、使用亚硝酸盐等易滥用的食品添加剂。这些“小”规定聚焦小规模食品生产经营的难点、热点问题,提出了细化的解决方案,便于操作。

事实上,在社会治理现代化的时代背景下,赋予设区的市地方立法权的初衷和目的在于调动地方积极性、解决法制发展不平衡不充分的问题。另外,赋予地方立法权也是对国家法律法规的有益补充和完善。但有一个显而易见的问题是,国家层面的每部法律都是建立在服务国家和社会发展大局上,基于体系、结构和分工等方面考虑,不能立得过细、过碎,而地方立法却很有优势,可以有针对性、有目的性地补充完善上位法的不足。

实践证明,地方立法特色越突出,针对性越强,就越能解决实际问题,法规的实施效果也越好。设区的市立法因受机构、力量、人员、智力、水平等因素的制约,在开创性、全局性的立法方面的把握能力有限。尽管人大主导立法在各地得以贯彻,但总体而言,地方立法主要还是依靠政府及其职能部门的力量,因受诸多因素的影响,贪大求全、特色不彰、复制整合、重复立法的问题也就在所难免。一部地方性法规,洋洋洒洒写几千字,如果不能解决实际问题,立这样的法就没有实际意义。如果地方人大在立法主题、内容上从“小切口”入手,坚持问题导向,进行靶向聚焦,突出地方性法规的细化、量化、具体化,注重法律之间的衔接和延伸,对准所要解决的实际问题,确定一些小的题目进行专门立法,这样,既可以有效地克服立法的短板,实现立法的“大纵深”,又可以发挥自身的特长,更加精准地解决亟需解决的大问题,有效提升立法质量。

“小切口”立法应作为设区的市立法工作的一条重要原则,贯彻和落实到具体的立法实践中。要像北京市人大常委会一样,立足于“小”,着眼于“大”,做到“管用几条,制定几条”“几条有用就保留几条”,言简意赅,焦点鲜明,有的放矢,务实管用,努力使每项立法都反映群众意愿、得到群众拥护。比如,当前群众反映强烈的城市出租屋消防安全、公共场所吸烟、养犬管理、城乡垃圾分类管理、历史文物保护等问题,在立法的观念上就要跳出“面面俱到”的思维定式,明确立法须解决的突出问题,有针对性地制定实用、可操作的地方性法规,这样不仅方便公民了解和掌握,而且有利于部门执法。

(二)设区市规范地方立法权的监督[ 阎晓磊,杨兴香.论设区市地方立法权行使的规范化[J].山西大同大学学报(社会科学版),2017(08):12-15]

为了确保地方性法规和行政规章不与国家的法律法规和行政规章相冲突,保证地方立法真正发挥促进地方经济社会发展的作用,对各地市的立法权进行监督是必要的。地方立法权的监督可以从静态和动态两个方面进行。

1、静态监督

静态监督是针对地方性法规和地方政府规章内容的监督审查。第一,针对地方性法规的监督。首先,依据《立法法》第72 条的内容,由上一级人大常委会对各地方法规的内容进行审查监督,如果其内容不与上位法相冲突,就由省、自治区的人大常委会批准后进行实施;如果审核中发现有不符合相关法律的内容,应当作出相应的处理。其次,《立法法》98 条规定了设区市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规,由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。[ 郑毅. 对我国《立法法》修改后若干疑难问题的诠释和回应[J]. 政治与法律,2016(01): 49-59.]该条中规定的备案就属于对各地方制定的法规的静态监督。

第二,针对地方政府规章的监督。首先,《立法法》92 条、93 条规定,由本级人大常委会和省政府实施对设区市地方政府规章内容的监督。其次,依据《立法法》98 条的内容,国务院、本省人大常委会和人民政府、本级人大常委会需要对各地方政府制定的规章进行备案,该条中规定的备案就是对各地市制定的政府规章的监督。然而,根据《立法法》的规定,我国对地方性法规和地方政府规章的监督体现了监督主体单一的特点,因此本文认为应当扩大监督主体的范围,让社会公众也成为监督的主体。因为地方立法的内容与当地群众的日常生活密切相关,关系着当地民众的切身利益,因此应当发挥当地民众对地方性法规和地方政府规章内容的监督。各地人大应当制定民众参加监督的相关制度,丰富民众参与监督的方式和途径。另外,应当发挥当地科研机构、大中专院校和法学、社会学等方面的专家参与立法监督的作用,由专家学者对地方性法规和政府规章的内容进行评价。

2、动态监督

动态监督是针对地方性法规的立法过程、实施过程进行的监督。目前我国对动态监督有很大的欠缺,本文认为对设区市地方立法过程和实施过程进行监督,首先应当确定监督主体。在确定由省人大常委会、市人大常委会对地方性法规和地方政府规章的制定和实施进行监督的同时,建立当地民众参与地方立法监督的制度,让当地民众也参与到立法监督活动中。其次,确定监督的内容。对法规和规章从立法项目、起草、审议到公布实施的角度,监督整个过程中立法程序和执法程序的合法性,并根据监督内容建立相关配套制度加以保障。各地市面对拥有的地方立法权,应当在相关法律的规范下合法行使自己的立法权,为当地的经济和社会发展增添活力和动力,保障当地民众的合法权益。

(三)建立立法智库,发挥专家的智力支持作用

《关于加强中国特色新型智库建设的意见》提出,涉及公共利益和人民群众切身利益的决策事项,要通过举行听证会、座谈会、论证会等多种形式,广泛听取智库的意见和建议,增强决策透明度和公众参与度。新型智库建设文件中的精神同样适用于设区的市地方立法智库建设,当然也需适应地方立法工作的需要,尊重立法基本规律。

首先要根据立法工作特点,建立健全专家参与立法的体制机制,构建分层次、多维度、全方位、有重点的专家参与立法平台,进一步明确专家参与立法的职责、任务和要求,规范专家参与立法的行为、途径和方式,充分发挥专家所具有的优势,弥补立法机关的力量和智力的不足。通过多种方式丰富立法智库类型,完善专家参与立法工作机制。努力拓宽立法智库专家参与立法的具体方式,拓展和深化参与内容。同时,切实改变立法专家智库的“御用”性质,一视同仁地向体制外的民间智库公开信息和购买服务,鼓励它们对立法工作大胆挑刺。不仅如此,还必须既让立法专家正向进行可行性论证,也让立法专家反向进行不可行性论证。

(四)采取切实措施扩大公众参与,特别是法规约束目标人群的参与

目前我国公众参与立法的方式主要是大众参与公开讨论、座谈会、听证会、法律草案意见征询、立法项目征集等。公众参与立法既存在参与渠道有限、参与标准不明、公众意见得不到采纳和反馈等问题,也存在公众参与立法积极性不高、参与范围较窄等问题。最重要的原因是我们长期以来采取“精英立法”、“闭门立法”的方式,陷入完全理性建构主义的泥沼,不重视公众意见的征集和采纳,虽然法律法规中陆续加入了公众参与立法的规定,但由于条文过于原则和笼统,缺乏系统完备而具体规范的配套制度,让公众参与立法的法律在实践中往往善意异化和走样,不仅未能发挥应有作用,反而进一步打击了公众参与立法的积极性。因此,需要在以下几个方面进行健全完善:

一是进一步明确公众参与立法的阶段和环节。2000年《立法法》就规定了公众参与立法原则,但由于原则本身过于抽象笼统,法律内容并未进行系统具体的规定,部分参与活动虽然有所提及,却缺乏主体、内容、范围、阶段、环节等详细构成要素,因而多年来的突出问题就是随意性大、效果不理想。这就需要人大制定相应规范,将《立法法》规定的原则具体化,进一步明确公众参与立法的阶段和环节,从立法规划和立法计划编制前的项目征集、论证,到立法项目的正式立项、起草,再到草案的形成、征求意见、立法机关审议,甚至延至立法后评估、清理,都应当向公众公开,允许公众参与。

二是拓宽公众参与立法的途径,丰富参与方式。受到公众参与阶段和环节的限制,目前公众参与立法的途径和方式也比较有限,这给公众带来许多不便,必然损害公众参与立法的积极性、主动性和自觉性。立法机关或者法案起草单位除了通过信函、传真、电子邮件、电话等提出具体意见和建议,应邀参加座谈会、论证会、听证会等相关会议提出意见和建议外,还应该随着新媒体和信息新载体及传输方式的革新和进步,及时拓宽公众参与立法的途径,丰富参与方式,最大限度地贴近公众生活,方便公众提出立法意见和建议。

三是强化立法信息公开力度,加强公众意见反馈。方便公众参与立法,提高公众参与立法积极性的前提和基础,是全面公开立法信息,向公众公布更多的立法参考材料。要完整、准确,通俗易懂,让公众熟悉和理解立法的必要性、紧迫性、可行性以及立法后能够解决的问题和可能出现的风险,从而让普通公众有能力参与,提高公众参与面和参与度。重视公众提出的立法意见和建议,无论是否采纳,都要有反馈,并且对有代表性的意见和意义以及争议较大的焦点条款和问题,做有针对性的说明和解释,以示对民意的充分尊重,从而保护公众参与立法的积极性。目前,许多立法活动,特别是一些地方立法“广播没声、电视没影、报刊没文、网络没言”,又怎能让公众有参与积极性?

四是大力提高公众参与立法的法定化程度。公众参与立法是指在制定法律法规过程中,公民、法人或者其他组织主动或者受邀参与表达立法意愿、提出意见和建议的活动。它涉及与立法有关的多个主体,贯穿于立法活动的各个阶段和环节,需要采取多种途径和方式,涉及公众意见建议的处理与采纳,需要正当程序和激励机制的保障,还可能涉及到法律责任承担,这就要求有立法权的人大及时制定公众参与立法的法律规范,提高公众参与立法的法定化程度,让公众参与立法有法可依,健康推进。截止目前,只有甘肃省人大常委会于2013 年7月制定了国内首部引导、鼓励和规范公众参与地方性法规制定活动的专门性、创制性立法——《甘肃省公众参与制定地方性法规办法》。

(五)加强立法队伍建设

提高立法质量,归根到底,要靠人来实现,需要合格立法人才来保障。习近平同志多次强调,立法是国家重要的政治活动,是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作,是法治建设的源头环节。这就要求立法人才必须“身在兵位,胸为帅谋”。张德江同志也曾强调指出,要适应立法工作需要,大力加强立法工作队伍的正规化、专业化、职业化建设。立法工作是政治性、专业性、理论性、实践性都很强的工作。立法与执法、司法以及法律理论研究的视角都不同,它比理论研究更加接近实际、又比司法实践更接近理论,立法工作对能力水平的要求更高。各地要加大高层次立法人才引进和培养力度,采用新增编制招录人才、内部调剂专业人才和向社会购买服务等方式,配足配强立法工作力量。同时,通过多种方式,解决设区的市立法队伍普遍存在的立法经验不足、立法能力欠缺等问题,尤其要重视在立法实践中磨练队伍,将这支队伍培养成为政治立场坚定、工作态度严谨、能力水平合格的立法人,确保地方立法权能接得住、用得好。[ 张玉录.设区的市地方立法权规范体系及其制度保障研究[J].《社会科学动态》,2017年(07)]

五、结语

扩大地方立法权是实现国家治理现代化的重要举措,通过授予设区的市地方立法权,以便设区的市能更好地解决地方性事务,实现地方治理的法治化与规范化。随着设区市地方立法权的获得,地方政权机构的职能和责任将会发生重要转变,决策方式也将更加趋向民主化和科学化。但地方立法亦有其短板,如何规避该短板,将地方立法的长处完全发挥出来,是我们今后立法实践中需要时刻关注的问题。