李林:推进新时代“枫桥经验”的法治化

来源:中国法学网 编辑:牛丰田 发布时间:2019-08-13

【作者】李林,中国社会科学院学部委员、法学研究所研究员

【来源】《法学杂志》2019年第1期,“枫桥经验”法治化专题栏目

内容提要:“枫桥经验”是有中国特色的基层治理典范。从源头上讲,“枫桥经验”产生于“枫桥”这个基层地方,属于当时个别地方的特定基层社会治理的经验。但“枫桥经验”也蕴涵着许多普适性法治规则和法治方式,具有新时代中国法治发展和法治创新的普遍性意义。推进新时代“枫桥经验”法治化,就是要在习近平新时代中国特色社会主义思想的引领下,根据中国特色社会主义进入新时代的新形势、新要求、新目标,把“枫桥经验”的核心要素纳入国家法治范畴,转换为法治精神和法治原则。新时代法治化语境下的“枫桥经验”是历史经验与现实法治的统一、个别治理与普遍规则的统一、实践探索与理论创新的统一,是在党的领导下探索和拓展中国特色社会主义法治道路的一个生动典型和实践缩影。

关键词:新时代;枫桥经验;法治化

在法治视角下,新时代“枫桥经验”是中国特色社会主义法治体系和全面依法治国在基层社会治理的具体实践,在许多方面折射出植根于中国社会文化土壤的原创性本土性的法治精神和法治本质,彰显出社会主义法治道路、理论、制度和文化的中国特色和实践特征。在时间范畴上,“枫桥经验”虽然是55年前产生的一个历史性概念,但新时代的“枫桥经验”却是一个与时俱进的现实性概念,具有丰富的新时代内涵和鲜明的新时代特征。在空间范畴上,“枫桥经验”虽然是浙江枫桥地方治理的经验和概念,但在法治中国建设的背景下却蕴涵着许多普适性法治规则和法治方式,具有新时代中国法治发展和法治创新的普遍性和全国性意义。在存在范畴上,“枫桥经验”虽然主要是一个地方治理实践的具体个案、具体样本和具体经验,但在经验产生知识、实践催生理论的意义上,它又具有促进新时代中国法治精神理性和法治原则理论成长的创新性价值和实践意义,是中国特色法治原生态的社会基因和法治土壤。

一、从历史经验到现实法治的新时代“枫桥经验”

在新时代推进全面依法治国、努力建设法治中国的语境下,55年前毛泽东同志提出的“枫桥经验”经历了两个方面的转变和发展:一个方面是历史时代的转变和发展,即“枫桥经验”经历了中华人民共和国成立以后中华民族站起来的新纪元,到改革开放中华民族富起来的新时期,再到党的十八大以来中华民族强起来的中国特色社会主义新时代。“55年前,在毛泽东思想照耀下诞生了‘枫桥经验’;改革开放后,在邓小平理论指导下发展了‘枫桥经验’;进入新世纪,在习近平新时代中国特色社会主义思想引领下,铸就了新时代‘枫桥经验’,新时代‘枫桥经验’是在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下不断丰富发展与创新的。”另一个方面是“枫桥经验”经历了党领导人民治国理政基本方式、基本方略的转变和发展,即“枫桥经验”经历了中华人民共和国前30年以阶级斗争、群众运动、方针政策和某些法制手段为治国理政的基本方式,付出了“文化大革命”的沉重代价;到改革开放后30年发展社会主义民主、健全社会主义法制,党的十五大确立依法治国基本方略,逐步找到一条中国特色社会主义治国理政的法治道路;再到党的十八大以来推进全面依法治国、加快建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家,创新全面依法治国基本方略和法治基本方式,不断拓展新时代党领导人民治国理政的中国特色社会主义法治道路。

55年的“枫桥经验”,历经“新纪元”“新时期”到进入“新时代”;55年的“枫桥经验”,从成功的实践“经验”不断发展到“经验”的时代化、理论化和法治化。何谓经验?在哲学上经验是指人们在同客观事物直接接触的过程中通过感觉器官获得的关于客观事物的现象和外部联系的认识。辩证唯物主义认为,经验是在社会实践中产生的,是客观事物在人们头脑中的反映,也是认识的开端。经验有待深化,有待上升到理论;理论源于实践,实践又检验理论,两者循环往复,相互促进,不断演化。人类文明的知识成果来自社会实践,其初级形态是经验知识,高级形态是系统科学理论,制度形态是以法治体系为核心的国家和社会治理体系。

二、新时代“枫桥经验”的法治化:从个别治理到普遍法治

从源头上讲,“枫桥经验”属于当时个别地方的特定基层社会治理的经验。55年前浙江省诸暨枫桥区(含枫桥、新枫、视北、视南、栎江、檀溪和东溪等7个公社)在地方治理的具体工作中取得了显著成效,反映了当时基层群众的需求,体现了当时基层社会治理的成效,契合了当时形势和政治的需要,产生了积极的社会影响和政治影响,得到了毛泽东主席和中央的重视和充分肯定,进而成为在全国宣传和推广的一个先进典型和重要经验。15年前(2003年),时任浙江省委书记的习近平同志指示要充分珍惜“枫桥经验”,大力推广“枫桥经验”,不断创新“枫桥经验”。2013年10月,习近平总书记就坚持和发展“枫桥经验”作出了重要指示,强调各级党委和政府要充分认识“枫桥经验”的重大意义,发扬优良作风,适应时代要求,创新群众工作方法,善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题,把“枫桥经验”坚持好、发展好。

进入坚持和发展中国特色社会主义的新时代,进一步总结好、坚持好、发展好、推广好“枫桥经验”,一个重要方面就是推进新时代“枫桥经验”的法治化。就空间维度而言,推进新时代“枫桥经验”的法治化,应当把“枫桥”这个基层地方个别的特定的治理经验上升为普遍共同的法治原则、法治规则和全社会的共同遵循,总结推广为国家和社会普遍化和法治化的治理知识、治理体系。推进新时代“枫桥经验”的法治化,把历史上具体个别的枫桥实践经验总结转化为新时代国家和社会治理普遍适用的法治原则和法治模式,需要把握和处理好以下问题:

(一)、新时代“枫桥经验”法治化的内容

有研究成果显示,新时代“枫桥经验”呈现出六个新变化:一是基本理念从以维稳为重点向以人民为中心转变;二是基本目标从“小治安”向“大平安”转变;三是基本定位从预防化解矛盾向基层社会治理转变;四是基本路径从群防群治向构建自治、法治、德治相结合的社会治理模式转变;五是基本手段从“三防”向健全人防、物防、技防、心防“四防并举”的社会风险防控体系转变;六是基本方式从传统方式向“传统+智能”治理方式转变。这六个新变化可以归结为六个关键词:人民为中心、大平安、基层社会治理、“三治结合”“四防并用”“传统+智能”。

从法治化角度看,新时代“枫桥经验”上述六个方面的新变化大致可以概括为以下四个方面的核心要素。

1.人民是新时代“枫桥经验”法治化的主体和中心。党的十九大明确提出,必须坚持人民主体地位,把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中,把人民对美好生活的向往作为奋斗目标,依靠人民创造历史伟业。党的十八届四中全会强调指出,人民是依法治国的主体和力量源泉,必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民,以保障人民根本权益为出发点和落脚点,保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务,维护社会公平正义,促进共同富裕。推进“枫桥经验”法治化,必须坚持人民当家作主和依法治国的主体地位,坚持党的群众路线与法治相结合,坚持法律面前人人平等,切实尊重和保障人权,依法维护广大人民群众的合法利益和具体权利,处理好新形势下依法民主与依法专政的关系,处理好依法治理与依法治权、依法治官的关系,处理好依法维权与依法维稳的关系,充分发挥广大群众在基层社会治理中的主体作用,决不能把人民群众当做地方依法治理的客体、基层社会治理的对象。

2.“大平安”是新时代“枫桥经验”法治化的价值目标。新时代的“大平安”,拓展了“平安”的领域,使平安建设延伸到经济、政治、文化、社会、生态文明等各个方面;提升了“平安”的标准和要求,使平安建设涵盖的犯罪行为大大减少、社会秩序明显好转,社会大局和谐稳定、社会充满生机活力,政治经济安全、文化生态安全;突显了群众对“平安”的新诉求,使平安建设从安全感上升到幸福感,从人身安全拓展到衣食住行、生态环境、社会管理、公共服务等诸多领域,从自身合法权益保护延伸到严格执法、公正司法、公平正义等各个层面。简言之,“大平安”的这些价值目标是党的十九大对我国社会主要矛盾发生重大转化提出的“民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面”新需求的具体体现,是一个广义的“平安”概念。推进新时代“枫桥经验”法治化,应当把“大平安”的价值目标与社会主义法治追求的价值目标,如平等自由、民主人权、公平正义、诚实守信、安全秩序、尊严幸福等紧密结合起来,体现为基层群众能够具体实在地看得见、摸得着、享受(或感受)得到的物质或精神的利益、权利和实惠,转化为公民群众的具体法律义务、法定责任和法律行为,在权利与义务相统一的法律关系中,在制约公权力与保障私权利、打击犯罪与保护人民、维权与维稳等相平衡的法治关系中,运用法治思维和法治方式构建新时代“枫桥经验”法治化的新格局、新秩序。

3.“基层社会治理”是新时代“枫桥经验”法治化的主要适用范围。新时代“枫桥经验”来自于基层实践,其法治化成为国家意志之后,也主要适用于基层社会治理。一方面,法治化的“枫桥经验”并不仅仅适用于“枫桥”这个具体地方的基层社会治理,其法治化的精神要义、基本原则、基本规范、基本程序、主要方式方法等,可以在全国各个地方的基层社会治理中复制、推广和适用,具有适用主体和实施空间范围上的普遍性与可适用性;另一方面,法治化的“枫桥经验”又不止适用于地方和基层的社会治理,它的法治原则、民主机理、共治机制、调解手段、平安目标、法治思维和法治方式等对于国家层面推进全面依法治国、建设法治国家、法治政府和法治社会,对于建设平安中国和法治中国、推进国家治理体制和治理能力现代化,同样具有重要的推广意义和应用价值。新时代“枫桥经验”不仅是“枫桥”的成功个案,是地方基层社会治理的生动实践,更是全国良法善治的普遍模式,是党领导人民管理国家、治理社会的原创性普遍性经验。

4.“三治结合”“四防并用”“传统+智能”等是新时代“枫桥经验”法治化借助运用的基本手段、方法和平台。在方法和操作层面上,新时代的“枫桥经验”,新就新在基层社会治理理念、治理方法和治理手段等的系统运用和创新发展;新就新在把法治思维、法治方式与其他多种治理方法手段有机结合起来,统筹应用于基层社会建设和治理,推动基层社会治理的法治化、民主化、现代化和系统化,把基层社会治理能力提高到新水平,把“枫桥经验”提升到新层次。

(二)、新时代“枫桥经验”法治化的途径

根据党的十九大对推进全面依法治国的新要求新部署,“枫桥经验”法治化就是要通过推进科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发展、保障善治,为基层社会治理提供“良法”依据和引领;通过建设法治政府,推进依法行政,严格规范公正文明执法,保证基层社会治理法律规范制度得到贯彻落实;通过深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制,依法调解矛盾、化解纠纷,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义;通过加大全民普法力度,建设社会主义法治文化,树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念,推进全民守法,构建人人尊法学法守法用法的社会法治新秩序。

在顶层设计上,“枫桥经验”法治化应当纳入推进全面依法治国的整体战略布局中,在党的领导下坚定不移走中国特色社会主义法治道路,完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家,发展中国特色社会主义法治理论,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,不断深化依法治国实践。

在操作层面上,应当重视“枫桥经验”向法治转化、提升时所面临的内在张力和操作困难,可以通过以下途径解决:

其一,法治具有普遍性和统一性,在价值理念、制度规范、适用主体和客体、实施空间和范围、奖惩后果等方面,法治强调法律面前人人平等,一视同仁、普遍统一、没有特殊;但“枫桥经验”是在特定的时间、地点、条件和形势下产生和发展起来的,具有某种特定性、特殊性。我们应当从新时代的新背景新条件出发,总结和抽象出“枫桥经验”具有法治普遍性的基本规律、原则、原理、规范、程序和其他有关要素,通过法治方式和法律程序将“枫桥经验”的特殊性与法治的普遍性、统一性整合起来,转化为反映普遍社会治理规律、具有普遍法律效力的国家法治体系。

其二,法治具有国家性,是国家主权权力、国家权威、国家利益、国家行为、国家强制力、国家安全和秩序、国家政治和方略等的集中体现,但“枫桥经验”是以“枫桥”这个特定的地方政权、具体的社会基层和基层干部群众的实践为基础,逐步产生、演变和发展起来的,具有某种地方性的特征。我们应当从新时代的新思想新实践出发,总结和提炼出“枫桥经验”的国家性要素,通过法治思维和法治方式把具有地方性特征的“枫桥经验”转化和提升为具有国家意志性特征和国家强制力属性的国家法治体系,使新时代“枫桥经验”在法治的引领、促进和保障下得到有效推广、全面复制和广泛普及。

其三,法治具有规范性和明确性,国家和社会主体以及公民个人应当做什么、不应当做什么、应当怎样做、享有哪些权利和承担哪些义务等等,法治都有具体明确的要求和规范。对于法治暂时没有覆盖到的领域和方面,遵循以下法治原则处理:对于公权力主体而言,但凡法律没有允许(授权)的都是禁止的;对于公民个人而言,但凡法律没有禁止的都是允许的(法不禁止即自由),但允许的不一定就是合法的。然而,当初“枫桥经验”的某些做法是在中央政策缺乏明确性和可操作性的背景下由枫桥的干部群众在实践中讨论、探索、总结出来的,即使得到毛泽东和中央肯定,被总结为“依靠群众就地化解矛盾”的“枫桥经验”,在当时当地和中央文件中,具体如何依靠群众解决纠纷、如何“一个不杀、大部不抓”、如何就地化解矛盾、如何运用处理人民内部矛盾的方法处理某些敌我矛盾等等,也都缺乏规范性和明确性。新时代推进“枫桥经验”法治化,一个重要方面就是要解决好“枫桥经验”法治化的规范性和明确性问题。例如,如何依法对敌人实行专政,如何依法保障和发展人民民主,在宪法和法律上哪些人属于人民范畴、哪些属于公民范畴,哪些基层社会矛盾应当上交处理、哪些矛盾不上交、如何上交,群众路线能不能法治化、如何法治化等等,都需要运用法治思维和法治方式并在法治轨道上加以回答和解决。

其四,法治具有稳定性和可预测性,公权力主体可以在法治稳定不变或者少变的情况下根据宪法法律的规定合理安排自己的工作、实施相关的职务行为,开展依法执政、依法行政和依法办事,能够预测职务行为的后果从而事前做出合法性选择;公民可以根据稳定的法治秩序安排当下的生活、根据可预测的法治指引对未来做出合理期待,从而实现国家和社会的稳定;然而当初的“枫桥经验”是缺乏稳定性和可预测性的,“文化大革命”十年浩劫就是对“枫桥经验”稳定性和可预测性的极大否定。因此,新时代推进“枫桥经验”法治化,要把“枫桥经验”转化为法治经验,升华到法治精神、法治理论和法治原则层面,在法治理性的基础上推进“枫桥经验”法治化,赋予“枫桥经验”以法治的稳定性和可预测性,从法治化角度实现“枫桥经验”从“法治枫桥”到“法治浙江”再到“法治中国”的提升和拓展。

三、新时代“枫桥经验”法治化有限性的消除

对于现代国家和社会,法治非常重要,不可或缺,但法治本身也存在某些局限性或者有限性。美国学者昂格尔对法治的局限性进行了分析,认为“法治是对社会秩序衰落的一种反应”。它把人变为机械规则的附属,用冷冰冰的权利义务关系取代了人与人之间的感情与和谐,它忽略社会的丰富多彩和个体的不同,把所有的一切都整齐划一。“尽管人们至今还认为法律对于维持社会秩序是必不可少的,但现代社会的确能够脱离繁杂的法律而良好存在,甚至更加繁荣昌盛。”早在上个世纪末,就有学者冷静理性地提出,我们在强调和重视法治的过程中要看到和承认法治的局限——制定外在的规则来改造社会,忽略社会本身形成的自我解决矛盾和冲突的方式和规则,是现代法治的一个弊端,我们必需对此保持足够的警醒。推进新时代“枫桥经验”的法治化,应当正确理解和把握“法治化”的必要性和有限性、局限性,既要高度重视全面依法治国时代背景下“枫桥经验”法治化的大趋势和必要性,运用法治思维和法治方式推广和实践“枫桥经验”;又要高度重视基层社会治理过程中“法治化”的可行性和有限性,防止“枫桥经验”的过度法治化、国家化和统一化,成为法治形式主义的牺牲品。在社会学看来,现代(基层)社会治理是一个系统工程,需要构建顺畅的社会流动机制、合理的利益协调机制、安全的社会保障机制、有效的社会控制机制、敏感的社会预警机制、有效的矛盾疏导机制,运用综合的体制机制等方式,才能实现社会和谐有序和社会公平正义。在法学和法治理论看来,这些机制所要应对和解决的社会问题,绝大多数都是法律问题,应当从“法治系统工程”的整体性上加以研究、设计和解决。消除新时代“枫桥经验”法治化的有限性,应当重视和遵循以下原理原则:

1.作为国家规范,法律(法治)是体现国家意志并由国家强制力保障实施的行为规范体系,是现代国家和社会治理所有行为规范体系中的一个组成部分,如法社会学理论认为:“社会团体是这样一种人类群体:他们在相互的关系中决定承认某些规则为其行为规则,而且至少大体上实际地依此而行为。这些规则是多种多样的以不同的名称加以称谓:法律规则、伦理规则、宗教规则、习俗规则、荣誉规则、礼仪规则、社交规则、礼节规则、时尚规则。此外,大概还可以加上若干相对不那么重要的规则,比如游戏规则、排队规则。”所有这些社会规则都产生于社会并作用于社会治理。在诸种可以用于解决社会问题的社会规则中,法律(法治)通常是成本最高、过程最复杂、时间最漫长、措施最严厉、后果最严重、不得已而选择的最后手段,因此如果通过道德、纪律、政策、传统习俗、乡规民约(村规民约)、内部规范等其他社会规则手段就可以调整社会关系、规范社会行为、分配社会利益、解决社会问题、化解矛盾纠纷的,应当尽可能不要法律化和法治化。例如,在实践中枫桥群众总结出了“小事依规(村规民约)、大事依法(法律法规)、网格管理、知良树德”的工作经验。一项社会学调查显示,“面对矛盾纠纷,个体往往难以有效应对,因此需要借助其他力量解决问题。在遭遇过矛盾纠纷且得到过他人帮助的受访居民中,大部分的受访居民得到过‘亲朋好友、熟人老乡’(87.8%)的帮助,其次是得到过‘村(居)委会’(59.64%)的帮助,再次则是得到过‘工作单位’(41.79%)和‘社会力量’(包括社会组织、媒体、律师、记者等)(35.96%)的帮助。从调查结果来看,有过矛盾遭遇者所获取帮助的对象,体现出从熟人圈到陌生人圈,从非正式力量到正式力量的差序分布。但在解决矛盾的实际过程中,基于人情的社会关系网络对个体的矛盾解决具有更大的作用。”不过,法治规则作为国家意志的集中体现,应当与其他社会规则相辅相成,成为其他社会规则的后盾和保障,其他社会规则不得违反国家宪法和法律,才能形成以法治规则为依托和最后支撑的现代国家和社会规范体系。

2.作为治理方式,法治是现代国家和社会的政治、德治、他治、自治、共治、赛治(五四时期提出的“赛先生”系指英文的“science”,这里用以指代科学技术、网络、信息等高科技手段)等诸种治理方式中的一种,法治适用的时间、空间、对象、结果等都是有条件和有限的,法治不是包治百病的灵丹妙药,不能包打天下,更不能包治天下。“法律是国家生活、社会生活、精神生活和经济社会的秩序,但无论如何不是它们的唯一秩序……事实上,假如生活只由法律来规制,那么社会必定变成地狱”。同理,法治只是多种治理方式——政治、德治、心治、他治、自治、共治、互治中的一种重要方式,但不是唯一方式,甚至也不是基层社会治理的优先方式。一般来讲,如果通过政治、德治、他治、自治、共治、赛治等其他社会治理方式手段就能够在基层、农村、社区、行业等地方或领域实现保障安全、维护秩序、解决问题、自我管理等目的的,应当尽可能不要法律化和法治化。但是,法治作为普遍性、统一性、国家意志性和强制性的社会治理方式和手段,应当与政治、德治、共治等其他社会治理方式手段相辅相成,相互结合、相互补充、相互支持、相得益彰,才能形成以法治为基础的现代国家和社会治理体系。

3.作为行为规范,法治只能规范人们的行为而不能控制人们的思想;法治主要通过国家意志的外在强制调控人们的行为,而难以通过内在教化改变人们的行为,更难以直接改造人们的思想和信仰。尽管我们认识到“法律必须被信仰,否则它将形同虚设”(伯尔曼语),认识到“一切法律中最重要的法律,既不是刻在大理石上,也不是刻在铜表上,而是铭刻在公民的内心里”(卢梭语)。但是,如何才能让民众信仰法治,把法律要求铭刻于心,把法治变成一种生活方式,却不是仅靠法治及其强制本身就能够做到的。因此,在基层社会治理中,在不违反法治精神和法律规范的前提下,如果通过思想教育、谈心交心、赔礼道歉、道德教化等柔性方式方法可以解决问题,法治的强制性手段就应当尽可能不介入;民间习惯、私力救济、社会自治、经济补偿、纪律处分等非法治方式方法可以解决问题的,法治就要有所节制甚至无所作为。

4.推进“枫桥经验”法治化要根据轻重缓急和差序格局区别对待。一般来讲,在基层社会治理方面,如果地方和基层既有的规则方法习俗(如当地的村规民约、民间调解)等能够解决问题,全国性法律和国家法治就尽可能不要介入;如果私法规范和手段可以解决问题,公法规范和手段就尽可能不要介入;如果民商法、经济法、行政法等部门法的一般制裁调控手段能够解决问题,刑法部门最严厉的刑事惩罚手段就尽可能不要采用;如果民主协商、民间调解、相互妥协等手段可以解决问题,司法诉讼裁判就尽可能不要介入;如果当事人愿意私了且不违反法治,国家法治就尽可能不要介入。在现代社会治理中,法治应当保持必要的谦抑性、被动性、中立性、有限性和终局性,能不介入的尽可能不介入;即使需要法治介入,也要区别对待,运用法治思维、遵循法治原则,把握好法治介入社会治理的时机、程度、范围、力度,绝不能“一刀切”,一概而论。

5.推进“枫桥经验”法治化要特别重视“党内法规”建设,充分发挥政策在基层社会治理中的重要作用。党内法规是指“党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称”,广义的党内法规还包括党的纪律和党的规矩。中国特色社会主义法治体系不仅包括完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,而且包括完善的党内法规体系。党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分,是从严治党、依规治党的基本规范依据。推进“枫桥经验”法治化,不仅要重视该经验的国家法治化,也要推进该经验的党内法规化、制度化,尤其是“枫桥经验”中突显出来的坚持党的领导、坚持群众路线、坚持以人民为中心等精神和原则,不仅要体现在“国家法治化”当中,也要贯彻到“党内法规化”当中。当前我国基层社会的矛盾冲突,如有关土地承包、交通事故、劳动争议、村务管理、征地拆迁、拖欠工资、利益分配、执法不严、司法不公等引发的矛盾冲突,多数是“官民矛盾”,表现为干部与群众、党员与群众、公职人员与老百姓、公权力与私权利等方面的冲突。干群关系紧张成为当前基层社会治理的新特点、新挑战。新中国成立近70年来“干群关系……经历了‘鱼水’(相容)、‘油水’(浮于表面)、‘水火’(矛盾)的进程”,甚至认为“中央领导是恩人,省级领导是亲人,市、县领导是好人,乡镇领导是坏人,村里领导是仇人。”习近平总书记指出:“部分社会成员尊法信法守法用法、依法维权意识不强,一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足,知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在”。加强党内法规建设,推进“枫桥经验”党内法规化、制度化,有利于从党的纪律、党的规矩、党内法规的角度强化对党员、干部、公职人员和公权力的监督制约,防止他们侵害人民群众的利益,避免引发官民矛盾、官民冲突,有利于构建基层社会良好的政治秩序和法治环境。

6.推进“枫桥经验”法治化,还要重视发挥党和国家、中央和地方相关政策的引领与导向作用,以党和国家政策指导法治、补充法治、完善法治。毛泽东曾经指出:“政策是革命政党一切实际行动的出发点,并且表现于行动的过程和归宿。一个革命政党的任何行动都是实行政策……所谓经验,就是实行政策的过程和归宿。政策必须在人民实践中,也就是经验中,才能证明其正确与否,才能确定其正确和错误的程度。但是,人们的实践,特别是革命政党和革命群众的实践,没有不同这种或那种政策相联系的。因此,在每一行动之前,必须向党员和群众讲明我们按情况规定的政策。否则,党员和群众就会脱离我们政策的领导而盲目行动,执行错误的政策。”在全面依法治国的时代背景下,党的政策是国家法律的先导和指引,是立法的依据和执法司法的重要指导。但是,在实施法律、推进法治的过程中,依然要重视党和国家政策的作用。例如,“一个不杀,大部不捉”“矛盾不上交,就地解决”“坦白从宽、抗拒从严”“首恶必办,胁从不问”“平反冤假错案”“从重从快打击犯罪”“宽严相济”“扫黑除恶”等政策,在基层社会建设、化解矛盾、解决纠纷、维护稳定、促进和谐的治理实践中,具有重要的指导和统领作用。尤其是在基层社会治理中,事情纷繁复杂,情况千变万化,矛盾千奇百怪,新问题层出不穷,新需求不断变化,国家法律不可能完全预见基层社会如此复杂多变的实际情况,不可能完全涵盖和调整各种新出现新变化的社会行为和社会关系,法律之于社会生活、社会实践的有限性不言而喻。在法律没有规定、法律规定不明确或者法律规定明显不合理的情况下,从实际出发及时制定的中央和地方政策能够起到难能可贵的补充、完善和引领等作用。当然,在有法可依的情况下,也要防止出现用政策取代法律、用政策否定法律、用政策歪曲法律等错误或不当做法。