章剑生:行政诉讼原告资格中“利害关系”的判断结构

来源:中国法学杂志社 编辑:牛丰田 发布时间:2019-09-06

自1989年《行政诉讼法》实施以来,无论是学理还是实务,如何判断行政诉讼原告资格中“利害关系”,一直是一个难以把握的问题。刘广明诉张家港市人民政府行政复议案(以下简称“刘广明案”)可能是迄今为止最高人民法院论证谁是“其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织”最为充分的一个判例。

一、基本案情与问题整理

基本案情:刘广明于2016年1月通过信息公开的方式取得了张发改许备〔2015〕823号通知,他认为该通知存在重大违法情形,遂向张家港市政府提起行政复议,要求确认违法并予以撤销。张家港市政府经审查认为,刘广明与823号通知不具有利害关系,遂作出驳回行政复议申请决定。刘广明不服,向一审法院提起行政诉讼。一审法院以被告作出驳回行政复议申请符合法律规定为由,判决驳回刘广明的诉讼请求。在二审法院以同样理由驳回其上诉,维持原判之后,刘广明向最高人民法院申请再审。

最高人民法院认为,“‘有利害关系的公民、法人或者其他组织’,不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织;所谓‘利害关系’仍应限于法律上的利害关系,不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织(以下统称当事人)。同时,行政诉讼乃公法上之诉讼,上述法律上的利害关系,一般也仅指公法上的利害关系;除特殊情形或法律另有规定,一般不包括私法上的利害关系。……只有主观公权利,即公法领域权利和利益,受到行政行为影响,存在受到损害的可能性的当事人,才与行政行为具有法律上利害关系,才形成了行政法上权利义务关系,才具有原告主体资格(原告适格),才有资格提起行政诉讼。

公法(行政法)上利害关系的判断,同样较为复杂。……其中,保护规范理论或者说保护规范标准,将法律规范保护的权益与请求权基础相结合,具有较强的实践指导价值。即以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系,是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益(以下统称权益),作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。”

“刘广明案”本身案情并不复杂,但它带出了一个中国行政法理论与实务上多年来未能很好解决的“哥德巴赫猜想”式的难题——如何判定原告资格?最高人民法院在“刘广明案”中作了如此长篇的裁判理由,或多或少也说明如何判断原告资格在实务中存在的困惑。

从现有相关材料看,至少在1989年《行政诉讼法》制定时以及在它实施之后的相当一段时间中,在笔者阅读的范围中并没有相关文献可以证明中国行政法学引入了“保护规范理论”。在公开的法院裁判文书检索中,也未曾发现有明确采用“保护规范理论”的判例。2017年最高人民法院在“刘广明案”中明确引入了“保护规范理论”,且给出了如此长篇段的裁判理由,这或许是中国行政法史上关于如何判断原告资格的一个标志性判例。

二、评析

从行政诉讼原告资格判断标准的演变简史中,我们可以看到:第一,行政诉讼原告资格的范围呈现出一个不断拓宽的趋势,与21世纪以来法治国家发展和权利保护需求是大致相适应的;第二,行政诉讼原告资格判断标准从主观转向客观,并逐渐接近域外国家行政诉讼原告资格判断标准,这反映出行政诉讼原告资格理论内在的某种规律性与普适性;第三,在行政三面关系(即行政机关、行政相对人和利害关系人)中,保护规范理论是奠定行政诉讼原告资格判断标准的法理基础。

不过,迟至2016年第9号判例(即指导案例第77号)发布时,保护规范理论尚未在最高人民法院发布的指导案例或者公报案例中有明确的体现。在行政三面关系中判断行政诉讼原告资格时,由法院采用在个案中解释什么是或者不是“法律上的利害关系”“利害关系”,因这种判断方法具有较强的主观性,个案中甚至不乏有随意、任性的解释,如有的法院为了不受理影响“稳定与发展”的行政案件,在没有充分说理的前提下断然判定“没有法律上的利害关系”或者“利害关系”。直到2017年“刘广明案”,最高人民法院才明确、直接引入保护规范理论,且在2018年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第13条中再次加以体现,行政诉讼原告资格判断标准到此才呈现出一种可操作性、客观化的转向。

《行政诉讼法》(1989)并没有使用“利害关系”,原告资格判断标准的法律框架是“具体行政行为→合法权益”,然后用“直接联系”解释两者之间的关联性。这种方法可称之为“直接联系论”。到了2000年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)之后,最高人民法院把“法律上的利害关系”解释为“行政机关的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务已经或将会产生实际影响”。这种方法可称之为“实际影响论”。无论是“直接联系论”还是“实际影响论”,它们共同的特征是:(1)主观性标准,操作性不够强,这可以由《若干解释》实施之后最高人民法院公布的判例和相关“批复”佐证这一点;(2)仅限于作某种法律事实存否的判断,进而将举证责任归于原告,未涉及法律解释方法的运用。也就是说,法院把判断原告资格(是否有“实际影响”)当作是一个事实认定问题,进而作举证责任的分配,而不是作为法律解释问题来处理。

在“刘广明案”中,最高人民法院抛开“直接联系论”和“实际影响论”,直接引入了判定“利害关系”的方法,即保护规范理论。对于这个问题,最高人民法院在“刘广明案”中的裁判逻辑是这样的:

(1)文意解释局限性。文意解释,又称“词典解释”。之所以首采文意解释,是因为法院的裁判要获得社会一般人(无法律专业知识的民众)普遍认同才具有正当性,所以,对不确定法律概念解释首先应当采用与日常用语相同或者相近的文意解释,或者说民众可以通过查阅“新华词典”获得文意的方法。但这种解释方法有它的局限性,故在“刘广明案”裁判理由中,最高人民法院认为,在有的情况下,“对行政实体法某一法条或者数个法条保护的权益范围的界定,不宜单纯以法条规定的文意为限,以免孤立、割裂地‘只见树木不见森林’”。显然,在“刘广明案”中最高人民法院已经意识到了文意解释的局限性,进而转向了体系解释。

(2)体系解释必要性。既然文意解释局限性可能影响法院作出正确的裁判,那么,引入体系解释方法也就顺理成章了。体系解释方法旨在从“上下文脉络”中确定法规范的旨意,因此,最高人民法院在“刘广明案”中提出了“适用一个法条,就是在运用整部法典”之解释方法。在运用保护规范理论过程中,如果我们把要求行政机关“考虑、尊重和保护”的法规范只限于如前述“立法旨意明确”情形的话,那么,行政诉讼原告资格范围可能会变得十分狭窄的。这种结果显然与我们引入保护规范理论旨意不合,当然,也不是保护规范理论本来之意。如我国台湾地区关铭富法官所言:“在解释某法律时,当然应环视包含宪法之全体法体系,爰明文应精查个案之纷争状况,不得只从事条文上架构之操作。”可见,因今日“立法旨意不明确”为常态,故体系解释在保护规范理论运用中不可或缺。

(3)目的解释扩张性。如果体系解释仍然有法规范不可适用的歧义时,目的解释方法应当登场亮相。在“刘广明案”中,最高人民法院也明确地表达了这样的一个立场:“在依据法条判断是否具有‘利害关系’存有歧义时,可参酌整个行政实体法律规范体系、行政实体法的立法宗旨以及作出被诉行政行为的目的、内容和性质进行判断,以便能够承认更多的值得保护且需要保护的利益,属于法律保护的利益,从而认可当事人与行政行为存在法律上的利害关系,并承认其原告主体资格,以更大程度地监督行政机关依法行政。”

三、初步结论和说明

在“刘广明案”之前,无论是司法解释还是公布的判例,最高人民法院在行政诉讼原告资格判断标准上,有“直接联系论”和“实际影响论”。“刘广明案”是最高人民法院首个明确引入保护规范理论的判例,具有替代“直接联系论”和“实际影响论”的法律意义。通过对“刘广明案”的裁判理由的分析,我们可以看到最高人民法院提供了一个如下行政诉讼原告资格“利害关系”三要件的判断结构:

1. (公法规范要件)行政诉讼中的“利害关系”是法律上的利害关系,原则限于公法上的利害关系,除非有法律上特别规定的情形,才有可能向私法领域拓展。

2. (法定权益要件)行政机关应当“考虑、尊重和保护”的权益必须是法定的。这种“法定”主要由制定法规定,但有时也包括不具有法属性的行政规范性文件,特殊情况下还包括行政惯例等不成文法。

3. (个别保护要件)行政机关作出行政行为所依据的行政实体法要求行政机关“考虑、尊重和保护”特定的、个别的公民、法人或者其他组织的权益。

【作者】章剑生:浙江大学光华法学院教授,博士生导师