王留一:论行政行为明确性原则的司法适用与制度实现

来源:法治政府研究院 编辑:牛丰田 审核人:高鹤 发布时间:2019-12-02

【摘要】行政行为明确性原则是法明确性原则的一项子原则。行政行为明确性原则的基本涵义是指行政行为的内容应当明确。行政行为应当明确之要求是行政行为的实体合法要件之一。在行政行为明确性原则的司法适用中,应当采用要素判断法对行政行为是否明确进行判断。一般而言,行政行为的内容应当明确的要素包括两个:一是授予或者侵害权益的类型;二是授予或者侵害权益的程度。在行政法实践中贯彻行政行为明确性原则的要求,需要推进行政行为内容要素的明确化、制度化,在行政决定书中尽量采用数字化的表达方式并确立行政机关对行政行为内容的法定解释义务。

【关键词】行政行为;明确性;法律明确性原则;要素判断;解释义务

根据法的安定性原理,明确性不仅是法律的应有属性,同时也是行政行为的必然要求。作为在个案中将法律具体化的行政行为,如果其内容不明确,相对人就将由于对其合法权益侵害的不确定性而陷入恐惧与担忧之中,执行机关也因此而无法将行政行为的内容付诸实行,从而给行政法秩序造成破坏。因而,在明确性原则的发源地——德国,明确性原则已经不仅仅是立法的一项要求,同时也成为了调整行政行为的一项重要原则。由此,法律明确性原则衍生出了行政行为明确性原则,二者共同构成了法明确性原则项下的子原则。

然而在我国,法律明确性原则在法理学与刑法学中多有研究,而行政行为的明确性问题却鲜有探讨。虽然许多行政法教材中都有诸如“行政行为的内容应当明确”之类的表述,但基本上都是出现在行政行为的合法性要件这一章节,而且均未有更多介绍。因而,关于行政行为的明确性要求能否构成行政法上的一项基本原则,以及该原则如何在司法审查中适用与在行政实践中实现,均是有待理论上作出回答的重要问题。基于此,本文拟对以上问题展开分析,以期为当前的司法实践以及未来的制度设计提供理论参考。

一、行政行为明确性的内涵与定位

(一)行政行为明确性原则的概念界定

在大陆法系行政法学理中,明确性原则通常被视为行政法上的一项基本原则,在早期,一般被学者们表述为行政法上之明确性原则,并认为其具体包含两项内容:即抽象法规范应当明确与行政行为应当明确。然而“行政法上之明确性原则”的表述似有将明确性原则视为法律明确性原则在行政领域的投射而已,并未凸显行政之明确性要求的特殊性。或许正是基于这一考虑,翁岳生教授直接将行政应当符合明确性原则的要求概括为“行政明确性原则”。他提出,法律明确性原则的规范客体主要是立法,“行政法层面之明确性要求,则以行政行为本身为规范对象,见诸于行政程序法第5条规定:‘行政行为之内容应明确’,可称之为‘行政明确性原则,以资与法律明确性与授权明确性相区别’”。行政明确性原则又包含行政命令之明确性原则与具体行政行为之明确性原则两项内容。谢荣堂教授则更进一步,明确提出了“行政行为明确性原则”这一概念,并指出其涵义为行政机关作出的行政行为的方式与内容应当具体、明确,不应含混笼统,造成当事人困扰。

笔者认为,翁岳生教授的区分与谢荣堂教授的概念运用是具有开创性意义的。因为行政法规范在本质上仍是抽象法规范,因而行政法规范之明确性原则仍然属于法律明确性原则的范畴。真正存在区别的应当是法律明确性与行政行为之明确性,二者在应当明确的内容与程度上均有显著差别。因而应当将行政法规范(行政命令)之明确性原则与行政行为之明确性原则区分开来,将前者划入法律明确性原则的范畴,进而明确提出行政行为明确性原则这一概念,将其从行政法之明确性原则中独立出来,并将其内涵限定于行政行为的内容应当明确,将这里的行政行为仅理解为行政机关作出的具体的单方法律行为。如此,方能聚焦行政行为明确性原则之内涵,从而更好地回应行政行为明确性的特殊问题,更充分地发挥其调整功能。

学理上一般认为,一项法律原则能否构成一个部门法的基本原则,关键在于两点:一是效力是否具有贯穿始终性;二是内容是否具有根本性。前者是指该原则是否能对行政的全过程、全范围适用,后者系指该原则的内容能否体现行政法的根本目的和终极价值追求。明确性是所有行政行为均应满足的要求,因而行政行为明确性原则符合效力根本性之标准应无异议。此外,行政行为明确性原则的目的在于保障相对人的合法权益,防止行政权的恣意、滥用,因而可以说也符合行政法的根本价值追求。故而应当将行政行为明确性原则定位为行政法上的一项基本原则。

(二)行政行为明确性原则的调整范围

行政机关的所有行政活动方式,包括行政立法与行政规范性文件的制定、行政行为、行政协议以及行政事实行为等,都可能发生不明确的问题,但问题的具体表现形式却可能是完全不同的,这就决定了相应的司法审查规则与法律规制措施也应有所区别,同时也意味着行政行为明确性原则的调整范围是特定的。

首先,正如前文所述,行政立法与行政规范文件虽然与立法机关制定的法律在位阶上存在高低之分,但是二者在内容上分享着共同的特征:都是针对不特定主体和案件所制定的普遍性规范。因此行政立法与行政规范性文件的明确性问题完全可以适用法律明确性原则的相关原理,而不宜划入行政行为明确性原则的调整范围。

其次,行政协议兼具行政性与合同性双重特性,其行政性主要体现为行政优益权的规定,具体是指行政主体在行政合同中享有的指挥权、监督权、单方变更解除权以及制裁权。这部分权力作用的原理与行政行为是一致的,只不过其作用的场域发生在行政协议之中,因而其明确性属于行政行为明确性原则的调整范围。在行政协议中,还可能发生与民事合同类似的合同内容约定不明确的问题。对于此类问题,在司法审查中适用相关民法规则解决即可,亦不属于行政行为明确性原则的调整对象。

最后,行政事实行为并不通过内容直接设定相对人的权利义务,因此,其即使存在不明确之处,亦不会对相对人的权利义务产生直接影响。当然,由于行政事实行为如行政指导的内容不明确亦可能对相对人造成事实上的损害,因而也有必要要求其具备一定的明确性。但这种明确性要求无论是在程度上还是内容上与行政行为均有明显差别。行政行为直接设定相对人的权利义务,其内容如果不明确,相对人的权利义务会立即陷入不确定状态。因而其明确性要求应当显著高于行政事实行为。此外,对于行政行为而言,明确性聚焦的是行政机关为相对人设定的权利义务,但对于行政事实行为而言,明确性的要求仅仅是为了让其内容更为清晰,以便于相对人知悉信息或者了解行政机关的意图,与权利义务并无直接关系。

综上所述,行政行为明确性原则的调整对象应当仅限于具体的单方法律行为以及行政协议履行过程中行政机关行使行政优益权的行为。

(三)行政行为明确性与合法性、合理性之间的关系

在学理上,行政行为的合法性问题与行政行为的合法性要件紧密相关。司法实务中,法院对行政行为合法性的审查也是从行政行为是否符合合法性要件出发的。根据德国行政法学者毛雷尔的概括,行政行为的合法性要件可以区分为形式合法性要件与实质合法性要件。前者包括管辖权、程序以及形式等,后者包括是否具有法律依据、是否符合现有法律规则与法律原则的规定、裁量是否存在瑕疵以及是否符合明确性原则等。我国行政法学理承袭大陆法系传统,也将行政行为内容应当合法、合理、真实、明确视为行政行为的合法性要件之一。由此可见,行政行为应当明确是行政行为内容合法性的重要考察维度,与行政行为的形式合法性、程序合法性、依据合法性、裁量合法性共同构成行政行为合法性评价体系。

一般认为,行政行为的合理性是指行政主体作出一定的行政行为,应符合行政法的原则和精神以及法的一般理性的要求。从字面上来看,行政行为之明确性要求似乎亦可归入合理性范畴,因为行政行为应当明确正是基于法的基本原则:明确性原则的要求。但实际并非如此。因为所谓行政行为的合理性是就行政裁量而言的,其主旨是要求行政机关在作出有裁量空间的行政行为时,选择的法律效果应当公正合理,如不得畸轻畸重。但行政行为明确性原则针对的却是行政行为的意思表示,其意旨在于要求行政行为在设定法律效果时应当尽量具体、明确,不生疑义。对于相对人而言,行政行为不合理与不明确所产生的不利影响也是明显不同的。前者的弊端在于使相对人对行政行为产生不公正的印象,因而难以接受。而后者的问题主要是造成相对人对行政行为的内容难以理解,从而不知该如何履行行政机关设定的义务或实现其赋予的权利。由此可见,行政行为的明确性应当是与合理性并列的,二者都是行政行为实质合法性的内容。

二、行政行为明确性原则的司法适用

对于行政行为明确性原则的司法适用而言,最为关键的就是何为明确的判断,即分析何种情形中行政行为是明确的,能够通过行政行为明确性原则的审查,而何种情形又是不明确的,需要适用行政行为明确性原则对行政行为的合法性作出否定性的评价,进而将其宣告无效或者撤销。这就涉及到行政行为是否明确的审查方法问题。

(一)审查方法

关于是否明确的审查标准,学者们通常借鉴法理学或者刑法学上的研究成果,认为行政行为明确性的审查标准与法律明确性的审查标准一样,也是可理解性、可预见性与可审查性。笔者认为,在这三项标准中,最为基础的是可理解性标准。因为所谓可理解性,通常认为是指行政行为之内容必须使人民或行政机关能够了解其意义,如此相对人才得以知悉行政行为内涵,并理解其得为与不得为。而可预见性是指相对人可以预见在行政行为中,行政机关将采取什么措施。对于相对人而言,只有理解了行政行为的内容,才能预见到行政机关在行政行为中为自己作出的安排,将对自己采取什么样的措施。由此可见,可预见性是建立在可理解性基础之上的。此外,所谓可审查性是指对于行政行为,司法有审查的可能。由此定义可以看出,可审查性也是建立在可理解性之上的,因为司法能够审查行政行为的前提是行政行为的内容能够被一般人所理解,这里的一般人就包括法官。也就是说,法官在审查行政行为是否具备可理解性时采取的是一般公众的标准,而不是作为具备专业素养的法官标准。因而具备可理解性也就具备了可审查性。综上所述,可理解性可以说构成了行政行为明确性审查最为关键的标准。

然而,纵使将审查标准统一为可理解性标准,我们仍然会发现,可理解性标准在行政行为明确性的判断时所能起到的作用是非常有限的,因为可理解性本身也是模糊的。因此对于行政行为明确性的判断而言,还需要更为具体的方法。

实际上,如果我们将行政行为的内容拆分开来,则会发现其是由众多要素构成的。例如,一个罚款的决定,可以包括罚款的相对人、罚款的金额、缴纳罚款的银行、以及限期缴纳的时间;一个强制拆除的决定,则可能包括拆除的对象物、位置、面积、方式、时间等。一个行政行为越明确,其内容所包含的要素也就越多。反之,行政行为不明确,则意味着欠缺了一定的要素。基于此,行政行为的明确性判断就可以转换为行政行为内容要素的判断,即考察行政行为的内容是否包含了应当具备的要素,如果这些要素具备了,则应认定为已经明确,否则即为不明确。我们可以将这种判断方法称之为要素判断法。

要素判断法适用的前提在于确定哪些要素是行政行为应当具备的要素。一个行政行为的内容中可能会包含许多要素,但这些要素的意义是有差别的。有些要素,如罚款的金额或者强制拆除违章建筑的面积,对相对人的义务有着直接的影响,决定了对相对人权益的侵害程度。这些要素如果不明确,则行政行为对相对人的权利义务将会造成了什么样的影响以及影响的程度有多大,都可能发生疑义。但有些要素,如缴纳罚款的银行、拆除的方式与时间,对相对人的权利义务并不存在实质影响。因为罚款无论是交给哪个银行、强制拆除是以机器拆除还是人工拆除、5天内拆除还是10天内拆除,相对人的实体权利义务并不会有什么不同。因此,可以以是否对相对人的实体权利义务产生影响为标准将行政行为的内容要素区分为核心要素与非核心要素。前者是指对相对人实体权利义务产生影响的要素,后者是指与相对人权利义务无实质关联的要素。在作了这样的区分之后,行政行为的明确性判断即可转变为核心要素的判断,对于具备了核心要素的,即使缺失了非核心要素,仍应当认定为行政行为已经明确。只有缺少核心要素时,才应认定为行政行为不明确。当然,非核心要素虽与相对人权利义务没有实质关联,但其对行政行为的履行或者强制执行有着重要意义,因而仍然应当将其的缺失认定为行政行为存在明确性瑕疵,只不过这种瑕疵是视为明确的瑕疵,并不对行政行为的效力产生任何影响。对于这种瑕疵,行政机关事后补正或者由法院予以指正即可。

综上所述,应当认为,行政行为的内容中包含了应当包含的核心要素的,即为具备了可理解性,符合明确性的要求。否则,则为行政行为不明确,应当适用行政行为明确性原则对其宣告无效或者将其撤销。

行政行为内容中的核心要素在不同的行政行为中有不同的体现。行政行为以其对相对人利益的不同影响,可以分为授益行政行为与负担行政行为两种类型。前者是指授予相对人权益的行为,后者是指对相对人课予义务的行为,也即侵害相对人利益的行为。

在负担行政行为中,首先需要明确的当然是该行为是否对相对人课予了一定的义务。但这一点在实践中几乎不可能会产生疑问,因为但凡一个行政行为具有一定的内容,既可以判断其对相对人是有利还是不利。如果在这一点上面都发生疑问,则该行政行为很可能是不具有任何内容的,那么该行政行为就是不成立的。

当一个负担行政行为成立之后,笔者认为,其应当明确的核心要素有两个:一是侵害相对人权利的类型;二是侵害相对人权利的程度。对于相对人而言,行政行为侵害的是其何种合法权益无疑具有至关重要的意义。因为人身权、财产权与其它合法权益之于相对人的意义是不一样的。例如,设若一个行政行为内容为“对相对人采取一定的处罚”,这个行为就是不明确的。因为在这个行为中,到底是对相对人的人身权还是财产权造成侵害是不明确的。除此之外,负担行政行为还须明确对相对人权益侵害的程度。例如,一个罚款的决定,需要明确罚款的数额,相对人才能理解对其财产权的侵害程度;一个拘留的决定,需要明确拘留的时间,相对人才能理解对其人身权的侵害程度。只有明确了对相对人权益侵害的程度,行政行为的内容才不至于在事后被行政机关随意解释而加重相对人的负担。也只有明确了权益侵害的程度,相对人才能够对是否提起行政救济作出真实的内心判断。

授益行政行为需要明确授予利益的类型与范围。首先,授益行政行为要么是赋予相对人从事一定活动的资格,要么是授予相对人一定的财产权益。对此,行政行为首先当然需要明确的是授予相对人从事何种活动的资格或者授予相对人何种财产权益。但除此之外,此类行政行为还须明确的是授予相对人法律资格的活动范围以及授予的财产权益的大小。例如,如果行政机关仅给相对人颁发一个营业许可证,而不载明经营范围,或者仅给相对人作出一个发放抚恤金的决定,而不明确抚恤金的数额是多少,这都是不明确的。因为授益行政行为很多都是依申请的行政行为,而且这些申请都是有请求权基础的。授益行政行为的授益范围与程度符不符合相对人的申请,对于相对人是否接受该行为具有重要意义。如果授益行政行为不明确授益的范围与程度,相对人同样无法决定是否接受该行政行为。

综上所述,行政行为应当明确的核心要素有两个:一是授予或者侵害权益的类型;二是授予或者侵害权益的程度。二者缺一不可。

(二)责令改正行为的明确性判断

责令改正行为是实践中最容易发生明确性争议的行政行为。因为实践中,行政机关作出责令改正行为时往往仅要求相对人改正,而不指明改正的方式与要求,因而导致相对人不能理解行政机关究竟对其设定了何种义务,更无法履行该义务。从行政行为明确性的审查标准来看,这种责令改正行为无疑是不明确的,因为其既不具有可理解性也不具备可审查性。正因为如此,台湾行政法学者许宗力教授明确指出,只要求责令改正而不指明如何改正与只要求恢复原状不指明如何恢复,都是不明确的行政行为。

然而,问题却并非许宗力教授所说的那么简单,现实中的情况也总是复杂得多。根据依法行政原理,任何行政行为都应当是有法律依据的,责令改正行为亦是如此。行政机关之所以对相对人作出责令改正的行政行为,必然是因为相对人的行为造成了一种违法状态的出现,而责令改正无非是要求其将这种违法状态消除,恢复至合法状态。而什么才是合法状态,往往在行政行为的法律依据中能够找到。因为只有相对人的行为符合了法规范的构成要件,行政机关才可以选择法律效果,作出行政行为。因此,在行政决定书中已经载明了法律依据的情况下,行政机关即使没有指明改正的方式与要求,相对人也应当知道如何改正。

例如,行政机关对某相对人作出了一个责令改正上述违法行为的决定,该行政决定书中已经载明了决定的依据为《厦门市住宅物业管理条例》第十七条第一款第(二)项。该条款规定:在住宅区物业使用中,禁止擅自改变房屋设计用途和改变房屋外貌。此时,即应认为该行政行为是明确的,因为根据该条款,可以推知责令改正的内容即为将擅自改变的房屋结构恢复至原样。再如,如果责令改正通知书中明确载明了决定的依据是《餐饮业食品卫生管理办法》第14条第一款第一项,那么即使决定并没有明确如何改正,相对人也应当知道责令改正的内容无疑是将厨房的面积扩大至8平方米以上,因为该条文明确规定了“厨房的最小使用面积不得小于8平方米”。

但是,通过这种方式推定行政行为的明确性并不是绝对的。因为有的时候,即使责令改正行为的法律依据中规定了改正的方式与要求,但是由于法律依据中的构成要件使用的是不确定法律概念,因而即使行政决定书载明了法律依据,相对人可能仍然无法从中知悉责令改正的要求。例如,在茶陵县恒旺烟酒经营部与被告茶陵县城市管理行政执法局城乡建设行政管理行政执行及行政赔偿纠纷案(以下简称“恒旺烟酒案”)中,被告认为原告设置的户外广告违反了《城市市容和环境卫生管理条例》第三十六条,限在3日内按有关规定要求自行整改。根据《城市市容和环境卫生管理条例》第三十六条规定,未经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意,擅自设置大型户外广告,影响市容的,行政机关可以责令其改正。从该条文的结构来看,其中规定的三个要件是并列的。也就是说,相对人设置的户外广告必须同时满足“未经同意”、“大型户外广告”以及“影响市容”才构成了违法行为。但户外广告大到多少才算“大型”?什么样的户外广告才算“影响市容”?这些都是不确定法律概念。行政机关即使在行政行为中载明了该条文,相对人依然无法知道需要将其户外广告改正至何种状态。因而该行政行为仍然是不明确的。

更为复杂的情况在于,有的时候,行政行为法律依据虽然不明确,但存在某项行政规范性文件对法规范中的不确定法律概念进行了具体化,此时如何判断责令改正行为的明确性就成为了一项疑难问题。仍以“恒旺烟酒案”为例,设若湖南省政府或者茶陵县政府此前发布过某项行政规范性文件,规定所谓“影响市容市貌的大型户外广告”是指长宽高分别大于多少米的户外广告,那么该项责令改正的行政行为是否算明确的呢?笔者认为,行政规范性文件在性质上不属于行政立法,对公民与法院并无法律约束力。对于行政机关而言,也无必然遵守的义务,即使存在行政规范性文件的规定,行政机关仍存有根据个案进行裁量的空间(即个别情况考虑义务)。因此,行政机关不得要求相对人从行政规范性文件的规定中推导出责令改正的要求。应当认为,即使存在行政规范性文件对法规范的具体化,责令改正的行为仍然是不明确的,除非行政机关明确指明改正的具体方式与要求参照该文件的规定或者以附件的形式将该文件附在了行政决定书的后面,因为这就表明了行政机关选择该行政规范性文件作为改正具体要求的意图。

综上所述,如果责令改正的行政行为没有指明改正的具体要求,那么该行为的明确性可以分为两种情形:如果其依据的法规范中的构成要件是明确的法律概念,那么该行为就是明确的,如果其所依据的法规范中的构成要件是不确定法律概念,那么该行为就是不明确的。

三、行政行为明确性原则的制度实现

实践中,诉诸法院的明确性争议是极少量的,大量的明确性争议并不会进入到司法程序中来。这就意味着司法对于实现行政行为明确性原则的作用是有局限的。因此,对于增进行政行为明确性这一目标而言,除了司法审查之外,还应当着眼于行政立法与行政执法,设置其它制度装置,以在更广泛的行政领域贯彻行政行为明确性原则的要求。

(一)推进行政行为内容要素的制度化、明确化

虽然前文已经根据行政行为之不同类型,区分了每种行政行为的核心要素。但那仍然只是一个大致的框架,在不同的行政执法领域,行政机关所作出的行政行为的核心要素可能仍然会有较大的差别。而且在行政执法中,为了进一步增进行政行为的明确性,除核心要素之外,还可以要求行政机关在行政行为的内容中涵盖非核心要素。因此如果能在制度上将各种不同行政执法领域的行政行为应当包括的所有要素明确规定下来,那么行政机关在作出行政行为时将会有一个清晰的指引,法院在司法审查中也将有一个更为明确的参照。这对于增进行政行为明确性无疑是非常有益的。从当前的制度现状来看,部分行政行为,如行政处罚、行政许可、行政强制,或许是得益于制定了单行法的缘故,行政行为内容应当包括的要素通常都较为明确,实务中也较少产生争议。但是行政命令、行政补偿、行政确认、行政裁决以及其它一些未型式化的行政行为,其内容应当包括的要素在制定上并不清晰,实务中产生的争议也较多。因此,总体而言,在推进行政行为内容要素的明确化、制度化方面,当前的行政法规范体系还有很大的提升空间。

在推进行政行为内容要素的制度化方面,国土资源部作了非常有益的实践探索。在其于2012年颁布的《国土资源违法行为查处工作规程》中,不仅原则性的规定了“行政处罚的内容应当明确、具体,有明确的履行方式和期限”,还明确列举了每种行政行为应当写明的要素。例如,“责令退还、交还违法占用土地的,应当写明退还、交还土地的对象、范围、期限等”、“责令缴纳复垦费、处以罚款、没收违法所得的,应当写明违法所得的金额和币种、交款的期限、指定银行账户等。”这些规定相当于列出了行政行为内容的要素清单,在制作国土行政决定时,执法人员只须一一对照检查即可。在司法审查中,法官也只须根据清单复查一遍即可。制度细化的效果是显见的,根据笔者统计,在涉及国土执法的两个明确性争议案件中,原告提出的明确性质疑都得到了法院的支持。

综上所述,为减少司法审查阶段各方主体对行政行为明确性程度可能产生的争议,增进行政行为明确性判断标准的“明确性”,促进行政行为明确性原则的实现,立法者应当尽可能地在行政法规范中将行政行为内容应当包含的要素详细地规定下来。

(二)采用数字化的表达方式

减少语言的不准确性与不完整性的一个有效方法是仿效自然科学,借用那些特定的人为概念、标志与符号来表达成文法或法律逻辑。而在这些人为概念中,数字毫无疑问是最“无法变化”的概念。对于数字之于促进行政行为明确性原则实现的意义,我国行政法学者早有认识。只不过此前学者对此的认识局限于行政立法层面,即在行政法规范中更多地使用数字表达,以增进行政行为的明确性。实际上,在行政行为中也是一样。如果行政机关能够将行政机关为相对人所设定的权利义务转化为具体的数字,则行政行为的内容无疑要明确得多。

例如,在上文提到的“恒旺烟酒案”中,行政机关仅责令相对人改正,但却不指明如何改正。此时该行政行为的内容无疑是不明确的。但是,如果责令改正通知书中能够明确告知相对人要求责令改正的广告牌的大小规模应当改正到长宽高不超过多少米,则该行政行为即变得非常明确了。再如,如果行政机关给相对人颁发的驾驶证仅载明持有者的准驾车型为小型载客汽车,但对于小型载客汽车是什么没有说明,则相对人的权利仍然处于不确定状态。但如果将小型载客汽车指明为车长小于6000mm,且乘坐人数小于等于9人的载客汽车,相对人的权利义务就非常明确了。由此可见,数字化表达是增进行政行为明确性的一个非常有效的手段。

当然,并不是所有行政行为的内容都能够通过数字表达。比如实践中常见的“赔礼道歉”、“强制拆除”等决定就没办法通过数字明确其具体要求。因此,数字化表达的要求并不是机械的、绝对的,而应当视具体情况而定。而且数字化表达只能作为对行政机关的一项鼓励,而不能视为一项法定义务。在对行政行为的明确性进行判断时,仍然只能以可理解性为标准,而不能以是否以数字表达为判断标准。对于内容可以理解的,即使没有采用数字表达,也应认定为符合明确性要求。

(三)确立行政机关对行政行为内容的法定解释义务

实践中,当相对人认为行政行为的内容不明确时,可能会向行政机关提出解释的请求。对于这种请求,由于当前我国实定法上并未规定行政机关的答复义务,因而在当前的法律框架下,行政机关可以不予答复。但值得从理论上作进一步探讨的是:立法中是否应当规定行政机关对此类请求的答复义务?也即立法是否应当确立行政机关对行政行为的法定解释义务?对此,何海波教授认为,对于内容不明确的行政行为,“基于明确性原则,相对人有权要求行政机关解释,如果不解释,可以诉讼。”笔者赞同这一观点,理由是:

其一,确立行政机关的法定解释义务是行政行为明确性原则之要求。相对人提出解释请求的行政行为,其最终认定的结果上无非存在两种可能:一种是确实不明确的,一种是已经明确的。如果属于前者,除非行政机关将该行政行为予以撤销,否则只能对其内容进行解释以使其符合行政行为明确性原则之要求。若属于后者,行政机关亦应当进行解释。也许有人会提出,在后者情形中,既然行政行为已经明确,为何行政机关还要予以解释?笔者认为,首先,明确性永远是相对的,而行政行为的明确性程度当然是越明确越好。即使是司法认定为已经符合明确性要求的行政行为,仍可能会有进一步明确的空间。这属于最佳行政的要求。其次,对已经明确的行政行为的解释有助于化解纠纷争议。有的时候,行政行为虽然在司法上已经明确,但对于个案中相对人而言,由于法律知识欠缺等种种原因可能尚未理解。此时行政机关的解释与沟通有助于帮助相对人理解,从而促进相对人对行政行为的认同,以避免纠纷争议的产生、节约行政资源。

其二,将对行政行为内容的解释请求视为咨询而不予答复的观点是不能成立的。相对人对不明确行政行为的解释请求,在当前我国的法律框架下可能会被认定为咨询而不予答复。笔者认为,这种观点是不能成立的。应当区分行政行为作出前的解释请求与作出后的解释请求。如果行政机关尚未作出行政行为,公民因对自己的行为是否合法产生疑虑而向行政机关征询意见,这属于行政行为作出前的法律咨询。对于这种咨询,主张不应答复的观点或许尚且有一定根据,因为行政机关不承担法律咨询的义务。但行政行为作出后的解释请求与此类咨询完全不同。行政行为不明确的前提是行政机关已经对相对人作出了行政行为,行政权已经对公民的合法权益产生了实际影响。在这种情况下,相对人对内容不能理解的,请求行政机关予以解释,行政机关当然应当答复。这可以说是程序正当原则的应有之义。因为程序正当原则的一项重要内容是听取意见,而听取意见的前提是能够理解对自己的不利处分是什么。因此,将对行政行为内容的解释请求视为咨询而不予答复的观点是不能成立的。

综上所述,确立行政机关对行政行为内容的法定解释义务,不仅是行政行为明确性原则的要求,同时也是程序正当原则的应有之义。此外,这一制度还有助于改变行政权恣意、傲慢的姿态,展现对相对人主体地位的尊重,预防纠纷争议的发生。

【作者】王留一,中国人民大学法学院 博士研究生