法治反腐 锐不可当——兼谈监察法实施细节

来源:民主与法制时报 编辑:牛丰田 审核人:高鹤 发布时间:2019-12-12

腐败是我们党面临的最大威胁。《中华人民共和国监察法》出台,唱响了新时代反腐工作的最强音。作为一部开启反腐新征程的法律,它既是国家运用法治思维和法治方式反腐败的重要实践,更体现了对习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略的坚定遵循。深刻认识监察法体现的反腐思路,以完善的方案促其落地生根,有助于彰显监察法的时代价值,畅通我国强力反腐之路。

监察法的法治遵循

监察法明确了党对国家监察工作的统一领导权,深入贯彻了“始终坚持党的领导”“党全面领导法治”这一新理念新思想。习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略要求把党的领导贯穿于依法治国全过程、各领域、各方面,监察法开篇即旗帜鲜明地宣示了党对国家监察工作的统一领导权。我们党历经风雨始终能保持先进性,与其长期执政形成的丰富治国理政经验分不开。把党的领导贯穿依法惩治腐败的全过程,形成党对党风廉政建设和反腐败斗争的集中领导,方能保证反腐的既定法治轨道不偏离,增强打击腐败的效果。

监察法构建了中国特色的国家监察体制,促进了反腐败工作的法治化、规范化和体系化,是落实全面依法治国新战略的有力举措。习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略要求把全面依法治国作为国家治理的一场深刻革命,在法治轨道上推进国家治理和社会治理现代化。当前我国反腐败形势依然严峻复杂,监察法以立法方式开创了反腐败的新思路,它进一步梳理了党纪、国法的关系,坚持了依规治党与依法治国、党内监督与国家监察有机统一,赋予了监察机关必要的办案权限,规范了监察程序,规定了监察机关与检察院、法院的工作衔接以及反腐败的国际合作内容等。它旨在打通应对腐败时执纪与执法的障碍、整合反腐力量、加强反腐协同合作、强化全局观念,从而实现以法治方式一体推进反腐败工作,大力提升惩治腐败效能的目标。

监察法拓展了反腐的辐射面,确立了对监察机关的监督和制约机制,是对“坚持人民主体地位”新理念新思想的全面落实。监察法按照“是否行使公权力、履行公务”的标准,划定了接受监督的六大类人员范围,弥补了之前行政监察范围过于狭窄无法涵盖国有企业管理人员、基层群众自治组织管理人员等对象的缺陷,实现了对公权力的精准覆盖和全面监督,以零容忍态度打击腐败的指向更加明朗。这有利于以制度倒逼公权力行使者依法履职,践行全心全意为人民服务的宗旨。同时,监察法规定的对监察机关予以社会监督、舆论监督、通过询问或质询接受人大及其常委会监督、监察委内部另设专门机构开展的自我监督、人民检察院和法院对监察机关工作的制衡等内容更是对习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略中“以人民为中心”的法治遵循。

实施细节完善建议

监察法搭建了法治反腐的基本框架,但反腐的法治化道路行稳走远仍需细化其条文具体规定,增强法律实操性。笔者认为,为推进习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略的贯彻落实,监察法要关注以下方面并及时加以回应。

首先,监察法并未明确监察机关参与各程序之间的关系。根据监察体制改革的要求,监察委员会与党的纪律检查机关(简称“纪委”)合署办公,以形成执纪和执法相贯通并有效衔接司法的局面,从而汇聚反腐的强大合力。为此,监察法第11条、第45条赋予了监察机关对违法公职人员进行问责、作出政务处分以及将涉嫌职务犯罪人员移交司法机关的权力。但执纪、执法毕竟有别,当一个案件既涉及违纪又涉嫌违法犯罪时,监察程序与执纪程序、刑事诉讼程序如何协调衔接,立法并不明晰。这给依法惩治腐败工作带来了不便。此前,《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《监察机关监督执纪工作规定》已印发,“公职人员政务处分法”也正在制定,这均与监察机关履职有关。因此,有必要正视并明确监察机关在打击腐败问题上执纪与执法的程序规定,理顺纪委、监委、公安司法机关在反腐行动中的关系,并以完善的监察法律体系为各机关履行职责保驾护航。

其次,监察法赋予的监察机关对案件定性(系职务违法还是职务犯罪)的裁量权过大。从监察法第3、4、20、22条等规定可以看出,监察机关一并负责对职务违法、职务犯罪的调查工作,在此期间并无其他机关介入且调查程序封闭。监察机关独揽案件事实认定,且立法并未对职务违法与职务犯罪如何衡量作出明确规定。这很难避免监察机关随意出入罪的可能。无论是错将职务犯罪当作职务违法处理、用政务处分代替刑事处罚,还是将职务违法上升为职务犯罪加以认定,都会导致罚责失当,不利于精准反腐。因此,明确职务违法、犯罪的边界,区分二者适用的流程,在监察调查过程中适度引入外部监督机制是防止监察权滥用之必需。

再次,监察法对监察证据的规定过于笼统,以至于引发了学界对“刑事诉讼中的证据规定能否适用于监察证据”“监察证据在进入刑事诉讼之前是否转化成符合刑事诉讼法要求的证据”等问题的讨论。监察法中的证据内容集中体现在第33、40条,涉及证据资格、证据标准、非法证据处置等事项,但规定粗疏,大大束缚了司法机关在涉职务犯罪案件中评价证据的手脚。对此,监察机关应持开放心态,在涉职务犯罪处理中保持监察证据与刑事诉讼证据品质的统一,使监察证据接受相同的刑事司法制度对待是解决证据适用问题的应有选择。

监察法的出台进一步指明了法治反腐的工作方向,但现有立法规定还不尽完善。建议尽快制定监察法实施细则,明确法治反腐中各职能部门的角色定位并履职到位,以法治的锐不可当之势,打好“遏制腐败增量,削减腐败存量”攻坚战。