新森林法:多项制度写入法律 保护与发展并重

来源:民主与法制时报 编辑:牛丰田 审核人:高鹤 发布时间:2020-01-13

2019年12月28日,十三届全国人大常委会第十五次会议表决通过了新修订的《中华人民共和国森林法》(以下简称新森林法),自2020年7月1日起施行。

新森林法共9章84条,主要在加强森林权属保护、实施森林分类经营、强调规划统领、加强森林资源保护、改革林木采伐管理制度、强化目标责任和监督检查等6个方面做了修订。

国家林业和草原局副局长刘东生表示,此次修订森林法,对于深入贯彻落实党中央决策部署,推进生态文明建设,践行绿水青山就是金山银山理念,构建林业治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

森林分类经营管理制度确定 林业经营主体权利有了保障

新森林法第6条规定,国家以培育稳定、健康、优质、高效的森林生态系统为目标,对公益林和商品林实行分类经营管理,突出主导功能,发挥多种功能,实现森林资源永续利用。

全国人大农业与农村委员会法案室副主任王观芳表示,森林分类经营管理是这次法律明确提出的一个制度,“将森林分为公益林和商品林,公益林实行严格保护,商品林则由林业经营者依法自主经营,两类林各自发挥其主导功能,从而在整体上实现和发挥好森林的多种功能。”

国家林业和草原局办公室二级巡视员李淑新称,新森林法总则第一条就明确了森林法的立法取向,就是要辨证处理好保护与发展的关系,林业经营者既具有保护森林资源的义务,也有从森林资源的经营中获得经济收益的权利。

新森林法对林业经营主体的权益也做了很多保护。李淑新介绍,新森林法新增“森林权属”一章,明确森林权属,加强产权保护。明确了国家所有和集体所有的森林资源的所有权主体,使用权或承包经营权主体,理清了权利主体的权利边界、权利实现方式和条件。

她还表示,针对实践中林业经营者反映的林木采伐申请“办证繁、办证慢、办证难”“来回跑、不方便”等问题,国家林业和草原局已经采取了措施,积极予以解决。

新森林法中还有一些规定,比如国家还要通过贴息、林权收储担保补助等措施,鼓励引导金融机构开展符合林业特点的信贷业务;国家支持发展森林保险,县级以上人民政府依法对森林保险提供保费补助,这些规定都是对广大林业经营主体非常利好的消息,将有助于提升他们保护和发展森林资源的积极性。

森林生态效益补偿制度专门入法 公益林保护力度加强

新森林法第7条规定,国家建立森林生态效益补偿制度,加大公益林保护支持力度,完善重点生态功能区转移支付政策,指导受益地区和森林生态保护地区人民政府通过协商等方式进行生态效益补偿。

王观芳表示,新森林法将森林生态效益补偿专门作为一个制度写入法律。“主要是考虑到在重视森林生态效益的同时,必须保护好森林权利人和地区的利益,包括的内容很丰富。”

新森林法还规定,明确不影响公益林生态功能,经科学论证的前提下,可以合理利用公益林林地资源和森林景观资源,适度开展林下经济、森林旅游等,发挥森林的多种功能,增加森林经营者的收益。新森林法第29条规定,中央和地方财政分别安排资金,用于公益林的营造、抚育、保护、管理和非国有公益林权利人的经济补偿等,实行专款专用。具体办法由国务院财政部门会同林业主管部门制定。

这一条也涉及补偿问题。在北京林业大学黄河流域生态保护和高质量发展研究院(简称黄河研究院)研究员、生态法研究中心主任杨朝霞看来,尽管新森林法中规定了森林生态效益补偿制度,但中央和地方的出资比例如何确定,补偿标准是什么,并不清楚。只有国务院财政部门会同林业主管部门制定配套规定后,方能操作。“配套规定没有出台之前,该条款的实施可能会存在较大难题。”

森林生态损害赔偿诉讼制度得以明确 相关制度衔接尚需完善

新森林法新增“监督检查”一章,其中第68条规定,破坏森林资源造成生态环境损害的,县级以上人民政府自然资源主管部门、林业主管部门可以依法向人民法院提起诉讼,对侵权人提出损害赔偿要求。

杨朝霞认为,一方面,这一条区分了森林资源和森林生态环境的概念(尽管还可以进一步完善),明确了森林资源及其生态环境损害赔偿诉讼制度,意义深远;另一方面,在实施中很可能会存在重大争议,“可能有的法院会主张,此条款排除了环保组织的公益诉权,正如有的法院理解《海洋环境保护法》第89条第2款一样。”

杨朝霞说,根据第68条的规定,自然资源部门可基于森林资源国家所有权而提起森林资源损害赔偿诉讼,林业部门可基于森林生态环境监管职权而提起森林生态环境损害赔偿诉讼。

他提醒道,林业部门提起森林生态环境损害赔偿诉讼的正当性依据是林业部门责令赔偿森林生态环境损失之行政命令的司法执行,前提条件是存在损害森林生态环境的违法行为,且无法修复或者修复成本过高(能够修复的,则适用第81条的代履行条款)。

此外,环保组织当然可以根据环境保护法第58条,针对污染森林环境、破坏森林生态的行为,提起民事公益诉讼。对于破坏森林资源和森林生态环境的行为,检察机关也可以基于民事诉讼法第55条和行政诉讼法第25条,提起检察公益诉讼。

刘东生介绍说,森林法修订后,新增了森林权属、发展规划、监督检查等方面的规定,对一些具体办法和标准的制定提出了明确要求。为保证相关制度有效落地,增加法律的可操作性,做好相关制度衔接,配套的《森林法实施条例》、地方性法规修改和相关制度标准的制定工作应当在国家和地方层面全面启动、上下联动,“抓紧完善配套规定。”

森林公安转隶后的执法问题得到解决 林业执法面临新要求

新森林法第82条规定,公安机关按照国家有关规定,可以依法行使本法第74条第1款、第76条、第77条、第78条规定的行政处罚权。

违反本法规定,构成违反治安管理行为的,依法给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

中南林业科技大学林业法研究所所长周训芳介绍,在行业公安体制改革之前,森林公安是依据原森林法的规定负责维护辖区社会治安秩序、保护辖区内森林资源,并在履行刑事侦查权的同时,在国务院林业主管部门授权范围内代行原森林法第39条、第42条、第43条、第44条规定的行政处罚权的专业警种。

长期以来,森林公安接受林业部门和公安部门的双重领导,兼具刑事执法和行政执法职能,成为保护森林及野生动植物资源、保护生态安全、维护林区社会治安的重要保证力量。

2018年12月,中办、国办印发的《行业公安机关管理体制调整工作方案》,按照“警是警、政是政、企是企”的要求,将森林公安由双重领导调整为公安部领导。

2019年2月27日,中办、国办印发《公安部职能配置、内设机构和人员编制规定》,决定撤销国家林业和草原局森林公安局,组建公安部食品药品犯罪侦查局,承担食品药品、知识产权、生态环境、森林草原、生物安全案件侦查职能,森林公安队伍成建制划转省级公安厅(局)。

周训芳介绍,在行业公安机关管理体制调整之前,国务院林业主管部门进行了林业综合行政执法改革实践。在这一改革实践中,国务院林业主管部门在要求各级林业主管部门结合本地实际,推动林业综合执法机构以林业主管部门名义统一行使林业行政处罚权的同时,又鼓励实施以森林公安机关为主统一行使林业行政处罚权的综合行政执法模式。因此,内蒙古自治区、四川省等省区在改革实践中形成了以森林公安机关为主统一行使林业行政处罚权的综合行政执法模式。

“这样,森林公安转隶给这些省区的林业行政执法带来了难题。”周训芳说,有鉴于此,森林法三审稿采取务实态度直面问题,单设第82条以解决内蒙古自治区、四川省等省区在森林公安转隶后所面临的实际困难,“这条规定既是务实之举,又是创新之举。”

杨朝霞对于这一条内容也持肯定的态度,他更关注森林公安转隶地方以后,林业行政处罚和林业犯罪惩治的行刑衔接问题,“如果处理不好,就可能成为一个现实的大问题。”他建议尽快出台林业行政执法和刑事司法的衔接工作办法。

刘东生表示,林业主管部门会按照新修订森林法有关林业行政执法的新要求和森林公安职能“不增不减”的精神,结合行政处罚法有关行政处罚机关的规定,推动林草执法队伍建设和发挥森林公安作用相结合,做到有案必查必追,有违必处必究,确保森林法落地生根。