疫情防控,也是一次法治大考

来源:法制日报 编辑:牛丰田 审核人:高鹤 发布时间:2020-02-06

依法防控疫情疫情检验法治

胡建淼,作者系中共中央党校(国家行政学院)教授

抗击新型冠状病毒感染的肺炎疫情首先适用的是公共卫生专业防治方面的法律,如《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国国境卫生检疫法》(全国人大常委会2018年修改)、《中华人民共和国动物防疫法》和《中华人民共和国食品安全法》等;其次是应急方面的法律,如《中华人民共和国突发事件应对法》和《突发公共卫生事件应急条例》《国家突发公共事件总体应急预案》等。此外,还会适用一些相关性法律,如《中华人民共和国人民警察法》《中华人民共和国出境入境管理法》等。

需要说明的是,有关行政机关和医疗防控机构在这次新型冠状病毒感染肺炎防治战中所采取的应急措施或者临时措施,不适用《中华人民共和国行政强制法》,该法第3条第2款规定:“发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件,行政机关采取应急措施或者临时措施,依照有关法律、行政法规的规定执行。”

新型冠状病毒感染肺炎如何被依法列入传染病防治范围

全国人大常委会2013年修订的传染病防治法把所防治的传染病范围分为甲类、乙类和丙类。由于武汉发生的新型冠状病毒感染肺炎属于一种新型传染病,传染病防治法并没有将它列入所防治的传染病范围之内。但是第3条第5款明文规定:“国务院卫生行政部门根据传染病暴发、流行情况和危害程度,可以决定增加、减少或者调整乙类、丙类传染病病种并予以公布。”

今年1月20日,国家卫生健康委员会发布2020年第1号公告,宣布将新型冠状病毒感染的肺炎纳入传染病防治法规定的乙类传染病,并采取甲类传染病的预防、控制措施。自此,将针对新型冠状病毒感染肺炎的防治工作纳入了适用传染病防治法、突发事件应对法的法治轨道。

在当下的应急状态中各级政府的防治手段有哪些

1月22日,湖北省人民政府启动突发公共卫生事件II级应急响应,就表明有关政府依法对新型冠状病毒感染肺炎疫情防控的应急状态作出了确认,这为有关部门采取一系列疫情防控措施提供了合法依据。

政府启动公共卫生事件应急响应后,根据传染病防治法和突发事件应对法的有关规定,政府和医疗机构可以依法采取有关防治措施。

根据传染病防治法第42条规定,有关政府可以视疫情严重程度采取有关措施:1.限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动;2.决定停工、停业、停课;3.封闭或者封存被传染病病原体污染的公共饮用水源、食品以及相关物品;4.控制或者扑杀染疫野生动物、家畜家禽;5.封闭可能造成传染病扩散的场所。

传染病防治法第43条还规定,当甲类、乙类传染病暴发、流行时,县级以上地方人民政府报经上一级人民政府决定,可以宣布本行政区域部分或者全部为疫区;国务院可以决定并宣布跨省、自治区、直辖市的疫区。县级以上地方人民政府可以在疫区内采取传染病防治法第42条规定的措施,并可以对出入疫区的人员、物资和交通工具实施卫生检疫。省、自治区、直辖市人民政府可以决定对本行政区域内的甲类传染病疫区实施封锁;但是,封锁大、中城市的疫区或者封锁跨省、自治区、直辖市的疫区,以及封锁疫区导致中断干线交通或者封锁国境的,由国务院决定。

根据传染病防治法第42条规定,除政府部门外,医疗机构发现甲类传染病时,有权并应当及时采取下列措施:1.对病人、病原携带者,予以隔离治疗,隔离期限根据医学检查结果确定;2.对疑似病人,确诊前在指定场所单独隔离治疗;3.对医疗机构内的病人、病原携带者、疑似病人的密切接触者,在指定场所进行医学观察和采取其他必要的预防措施。医疗机构发现乙类或者丙类传染病病人,应当根据病情采取必要的治疗和控制传播措施。

由于国家卫生健康委员会已公告,宣布将新型冠状病毒感染的肺炎采取甲类传染病的预防、控制措施。因此,传染病防治法规定的针对甲类传染病的防治措施一概适用对新型冠状病毒感染肺炎的防治工作。

公民在新型冠状病毒防治战中的义务和权利

新型冠状病毒感染肺炎的防治不只是政府部门和医疗机构的事,我们每一位公民都有参与和配合的义务。

染病防治法第12条规定:在中华人民共和国领域内的一切单位和个人,必须接受疾病预防控制机构、医疗机构有关传染病的调查、检验、采集样本、隔离治疗等预防、控制措施,如实提供有关情况。

根据传染病防治法第39条第2款规定,传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人要服从隔离治疗和隔离预防。当事人拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗的,可以由公安机关协助医疗机构采取强制隔离治疗措施。

传染病防治法第16条第2款还规定,传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人,在治愈前或者在排除传染病嫌疑前,不得从事法律、行政法规和国务院卫生行政部门规定禁止从事的易使该传染病扩散的工作。

当然,当事人对卫生行政部门以及其他有关部门、疾病预防控制机构和医疗机构因违法实施行政管理或者预防、控制措施,侵犯单位和个人合法权益的,有关单位和个人可以依法申请行政复议或者提起诉讼。但是,行政复议和诉讼都不应当停止有关管理措施的执行。

有关疫情和防治的信息应当公开

在新型冠状病毒感染肺炎的防治中,有关疫情和防治的信息公开是极为重要的。

传染病防治法和《突发公共卫生事件应急条例》都明文确立了“传染病疫情信息公布制度”。在平常,国务院卫生行政部门定期公布全国传染病疫情信息。省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门定期公布本行政区域的传染病疫情信息。当传染病暴发、流行时,国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息,并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。公布传染病疫情信息应当及时、准确。

有关法律还规定,地方各级人民政府未按规定履行报告职责,或者隐瞒、谎报、缓报传染病疫情的,对负有责任的主管人员,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

防治战为我国现行法律和理论提出新课题

法律不是圣人制定的,任何立法都将在实践中得到完善。这次新型冠状病毒感染肺炎的防治战,使我们现行应急法律和理论得到了一次检验。事实证明,我国现行的应急法律和体制总体上是有效的,但也暴露出一些问题,值得我们正视和研究:

一是现行法律对传染病的分类与措施的对应关系设置得不科学。传染病防治法把传染病分为甲类、乙类和丙类,并对应地设置了防治措施,特别是规定针对甲类传染病的措施并不适用于乙类和丙类。这就出现了这次国家卫生健康委员会一方面将新型冠状病毒感染肺炎定级为乙类传染病,另一方面又宣布对它采取甲类传染病的预防、控制措施。这一不得已的变通,正是为了临时弥补立法上的缺陷。建议修改传染病防治法,修正传染病分类与措施之间的对应关系,扩大某些预防、控制措施的普适性。

二是现行法律对政府部门如何确认和宣布应急状态的程序和形式规定得不够明确。虽然突发事件应对法对县级以上政府如何应对突发事件作了分工,但在关键时刻应当通过什么程序并以什么形式(如《决定》《通告》或其他形式)对社会宣布未作规定,致使在政府不断发布的各种文件中,人们很难判断哪个文件属于针对进入某种应急状态的宣布。

三是现行法律对政府部门如何及时准确公布疫情信息规定不够具体。虽然传染病防治法和《突发公共卫生事件应急条例》都规定了国家建立传染病疫情信息公布制度,并特别规定当传染病暴发、流行时,国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息,并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息,但对于落实这项工作的标准和程序未作具体规定:1.几例以上才算是“传染病暴发、流行”?2.确定“传染病暴发、流行”后,必须在几天内公布疫情?3.公布疫情的频率如何把握?一天公布一次还是每周公布一次?4.在什么载体上公布,政府公报、政府报纸还是官方网站?由于上述问题不够明确,就可能为地方政府瞒报、延报提供了空间。

四是配套立法需要修改。已有专家建议,应当全面禁止食用野生动物。我国虽然已有野生动物保护法、陆生野生动物保护实施条例等法律法规,但在禁止和限制食用野生动物方面,没有直接规定,存在明显不足。通过相关法律的修改完善,及时弥补上述空隙,已显得越来越必要。

将依法行政贯穿疫情防控全过程

林鸿潮,作者系中国政法大学应急管理法律与政策研究基地主任、教授

新型冠状病毒感染的肺炎疫情阻击战打响以来,各级政府采取了很多防控措施,取得了初步效果,但某些防控措施的合法性也引起了一定争议。评价突发事件应对状态下政府的依法行政状况,与平时当然有所不同,因为事急从权、急则治标,但也不是没有标准,可以从权限、主体、程度、程序四个角度来判断。

首先是权限。应该说,我国现有的应急法律体系在吸取了2003年“非典”疫情的教训进行立法、修法之后,对于应对这样一次疫情,其能够提供的法律资源基本是足够的。传染病防治法、《突发公共卫生事件应急条例》所规定的防控措施已经比较具体、全面,即使不够用,还可以援引作为一般法的突发事件应对法。突发事件应对法对应急处置措施的规定虽然比较笼统、原则,但正因如此,恰恰给各级政府提供了很大空间。退一万步讲,即使这些法律、法规规定的措施还是不够,国家还可以宣布重点地区进行紧急状态,随之颁行紧急法令,绝不至于出现法律“工具箱”枯竭的情况。

目前比较突出的问题在于,现行应急法律体系内部的规范冲突比较严重,不同法律、法规之间的关系比较复杂。比如,突发事件应对法强调以“块”为主的政府统筹协调和属地管理,传染病防治法则偏重以“条”为主,强调卫生部门的行业管理。对于一些重要制度在不同法律、法规之间的关系,法律专家的认识也很不一致,各级政府及其部门适用起来就更加困惑了。因此,这次疫情结束之后,迫切需要对相关法律、法规进行一次比较彻底的修订。

其次是主体。各级各地在发布重要的疫情防控措施时,基本上都使用了应急指挥机构的名义,这符合重大突发事件应对中党政机关非常态运作的特殊需要。但是按照依法行政的基本要求,各级党委和政府在成立这些临时性的指挥机构时,应当对其设立主体、设立目的、主要负责人、组织架构和职权分工等重要事项对社会有一个明确的宣告,这样才能赋予其合法性,增加其权威性,有利于民众了解与配合。在这方面,此次疫情应对有待提高。

再次是程度。应急行政和常态行政都要讲比例原则,突发事件应对法第11条明确规定“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施,应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应;有多种措施可供选择的,应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。”只不过,突发事件具有不确定性,法律对应急行政的比例控制相对于平常状态要宽松一些。尽管如此,政府仍然要综合考虑风险、能力和损益三个主要因素来决定采取何种防控措施。比如,很多地方阻断当地交通,甚至对武汉回乡人员采取封门措施,或者将其个人信息广为散播。距离武汉1000多公里的某市在仅有两个确诊病例的情况下曾宣布采取“封城+封区”的顶格措施。没有多少流动人口的吉林省某地为了保持“零发病”,下令当地所有餐饮业企业停业。这些做法有违法治原则,令人担忧。

最后是程序。有的防控措施是必要的,在宪法法律上也是有实施空间的,但是需要经过一定的程序。比如,传染病防治法和《突发公共卫生事件应急条例》中所规定的隔离措施针对的是“已经发生甲类传染病病例的场所或者该场所内的特定区域的人员”,隔离对象是特定的,不是普遍的。如果当地的疫情确实已经严重到了非采取普遍隔离措施不可的地步,那么就应该请求国务院宣布该市进入紧急状态。一旦进入紧急状态,就可以颁布特别法令,宣布采取普遍性限制人身自由的措施。实际上,我国宪法在2004年修订时用“紧急状态”替代原来的“戒严”,就是要拓宽其适用范围,以便在必要的非政治类突发事件如重大的自然灾害或突发公共卫生事件中宣告进入紧急状态。

疫情防控工作不能简单粗暴

王晨光,作者系清华大学法学院教授、中国卫生法学会常务副会长

防疫工作必须以控制疫情和保障公众健康为目的,严守人民健康为中心的立场。

应急管理时期,不同于常态下的治理,需要集中和扩大政府公权力,消减公民私权利,以维护社会公共利益。而公共权力的扩大又可能会导致公权力行使的过度或任意。因此相关法律法规都规定了突发事件的报告、信息披露、应急反应程序的启动、实施和结束的法定机构和法律程序,规定了突发事件的不同等级和不同强度及范围的应对措施,把公权力的行使严格限定在法律的框架内。

法律还明确规定了应急反应措施的目的是“为了有效预防、及时控制和消除突发公共卫生事件的危害,保障公众身体健康与生命安全,维护正常的社会秩序”。因此政府机构在启动或宣布应急反应时,必须出于公心,为实现上述法定目的作出决策。公众健康高于一切,任何人和机构都不能从个人或小团体利益出发,或掉以轻心、疏于防范,或过激反应,造成不应有的损失。例如,感染者的居住地和活动范围确属个人信息,不得随意公布。但是在疫情暴发时,可以对这些信息在去掉可能对其造成不应有损害的部分后在特定范围内公布。这种公布必须是为了警示相关人员,实现防控疫情的目的,而不能是出于对感染者的愤怒等情感。

突发事件应对措施必须建立在科学规律之上。在应对突发公共卫生事件过程中,必须在确定特定传染病的性质、传播途径和有效药物的科学基础上对法律规定的各种手段进行选择。如果忽视了流行病学调查和科学的分析,那么采取的控制措施就等于无的放矢。法律必须与科学密切结合。如果不了解特定传染病规律就简单适用法定的控制措施,就不可能取得有效控制疫情的结果。

法律规定在传染病暴发时可以采用隔离手段。但是在此次疫情中,是否应当对来自感染区的所有返城人员都进行集中隔离呢?这就要在流行病学基础上,科学分析不加区别地隔离所有返城人员的必要性,或以是否来自感染区进行区别,隔离来自感染区的所有人员,或进一步区分是否有发热等症状,隔离疑似患者的必要性。如果对返城人员不加区别地大规模集中隔离,就可能会造成大量没有被感染者因集中隔离而导致交叉感染的后果,因而需要警惕。

突发事件必须依法应对。应急反应的措施都具有不同于通常做法的强制性。强制性措施是防控突发公共卫生事件的必要手段。但强制性应急措施不是越严厉越好,除了要基于科学基础之外,还必须严格依照法律赋予的权限和法律规定的程序决定所采取的应对措施,即在依法行政的决策框架内实现,而不能随意或任意决策。

有些地方的防疫工作出现了简单粗暴“一刀切”现象,如强制封门、挖沟断路、散布患者隐私、任意隔离非病毒携带者等缺乏法律根据的做法,不仅不能有效防控疫情,反而会激化矛盾,造成并扩大不应有的损失。

因此,首先要严格依法行使权限。对于公民人身自由权、财产权和生命健康权等基本权利的限制只能由全国人大通过的国家法律予以限制,而不能由行政法规等下位法规和规章予以限制。如果对所有来自某一地区的人员进行无差别的隔离,就会造成对非病毒携带者自由权的违法限制。

其次,应当对强制性措施的性质、强度、对象、持续时间等进行严格界定,而不能随意增强、增加或延长。强制措施必须以能够有效阻断病毒传播为界限。

其三,必须贯彻行政法规定的法治原则,即合法性原则、合理性原则、保障人权原则、正当程序原则、比例原则、高效原则等基本原则。例如,比例原则要求所采取的措施强度适当,其可获得利益大于可预见损失。在采取限制公民权利的强制措施时必须尽量降低损害程度。突发事件应对法第十一条就明确规定,“采取的应对突发事件的措施,应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应;有多种措施可供选择的,应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。”

只有遵循上述要求和原则,才能既充分发挥应急措施的强制性,又能有效保障公民权利,进而取得应对突发公共卫生事件的最佳成效。

 

信息透明增强疫情防控信心

支振锋, 中国社会科学院法学研究所研究员、《环球法律评论》副主编

疫情汹汹,防控并不单纯是医疗卫生领域的重要行动,更是综合、复杂的全方位社会动员。医疗卫生、交通运输、社会治安、市场监管、宣传舆论、教育科研、物资生产和后勤供应……方方面面都需要大力统筹,上上下下都需要有力协调。尤其需要重视的是,在一个资讯发达、交通便利而又人口众多、观念多元的现代社会,无论是对于社会的组织动员,还是对于资源的统筹协调,抑或是消除恐慌、稳定社会和人心,都需要信息的充分流动和透明。如果没有权威信息的及时发布和详细披露,就可能会导致流言四起、人心惶惶,大规模的恐慌还可能会导致社会不稳、国际猜疑。

正因为如此,大年初一召开的中共中央政治局常委会会议,专门听取新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作汇报,对疫情防控特别是患者治疗工作进行再研究、再部署、再动员。会议强调,要及时准确、公开透明发布疫情,回应境内外关切。要加强舆论引导,加强有关政策措施宣传解读工作,增强群众自我防病意识和社会信心。要及时向世界卫生组织有关国家和地区组织及港澳台地区通报疫情信息,加强合作、全力应对,共同维护地区和全球卫生安全。

在制度层面,我国也已经初步建立起了突发事件应对中信息公开的法律和政策框架。以宪法为最高统领,以突发事件应对法为基础框架,以政府信息公开条例为具体规制,通过传染病防治法、《突发公共卫生事件应急条例》《生产安全事故应急条例》《中国共产党党务公开条例》和《国家公共卫生事件总体应急预案》《国家食品安全事故应急预案》,形成了涵盖自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的法律、法规与政策框架。信息公开与舆情疏导,是其中的重要内容。

由于对一种全新病毒的认识需要时间,初期的确存在信息通报延迟的问题。但正是在中央精神的指引下,各级各地政府依法行政,很快建立起疫情防控指挥部,及时发布疫情变化、防疫措施、医疗物资供应等信息,迅速以权威信息回应了国内国外的质疑情绪,安抚了社会公众的恐慌心理,澄清了形形色色的流言杂音。信息的公开透明,对于消除人民群众不安,维护社会安定团结,赢得国际社会支持,对于更好地形成全国上下一盘棋,构建网上网下同心圆,起到了至关重要的作用。

中国政府采取的非同寻常的疫情遏制措施,中国对于发现疫情、分离病毒、测序基因组并与世卫组织和世界分享的速度之快,中国在保护本国人民和世界人民方面取得的进展,以及对透明度和支持其他国家的承诺,得到了国际社会的充分认可和赞赏。世界卫生组织总干事谭德塞认为,在疫情防控的许多方面,中国实际上正在为疫情应对设定一个新的标准。

疫情是一面镜子,会以不同的角度,折射出不同的光线。特别是在自媒体时代,社会上总会充斥种种不同的声音,有些可能还是妨碍疫情防控的杂音。这是大众传媒时代,尤其是信息社会所不可避免的。只有坚持疫情防控中的自信、开放与透明,及时发布权威消息,实现正能量信息的充分供应,让信息跑过病毒,才能增信释疑,才能真正凝魂聚气,形成抗击疫情的钢铁长城。