刘平:呼吁国家尽快出台《社区自治法》

来源:上海市法学会 编辑:田林金 审核人:高鹤 发布时间:2020-09-09

作者简介:刘平  华东师范大学特聘教授、博士生导师。

党的十八届四中全会决定明确提出“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的战略新目标。党的十八届三中全会在政府履行社会管理职能基础上,又提出了“社会治理”的新任务。党的十九大报告,进一步提出了社会治理的“共建、共治、共享”新目标。这些都表明,在我们坚持建设法治政府、法治国家基础上,法治社会建设也已经摆上了我们国家治理体系和治理能力现代化的议事日程。

创新社会治理,目标是着眼维护最广大人民群众的根本利益,最大限度增加社会和谐因素,增强社会发展动力,提高基层自治能力,确保人民安居乐业,社会安定有序。为此,需要我们改进社会治理方式,坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,加强党的领导,发挥政府主导作用,鼓励和支持社会各方参与,激发社会组织活力,实现政府管理与社会行业治理、居民社区自治良性互动、共同治理,创新并有效预防和解决社会纠纷与冲突,构建和谐社会。目前,社会治理的主要途径有社区自治、行业自律与基层民主协商等。

但是,需要正视的是,目前,这几篇社会治理的重头文章都还没有完全破题,在实践中虽多有探索,但都还没有真正落地。仅以社区自治为例,目前还没有一套全国行之有效的规则体系,社区自治还处于自发探索阶段。上海市委于2015年将基层社会治理列为1号课题,组织力量进行了深入研究,形成了系列研究报告,并以此为依据,制定出台了“1+6”的配套性文件。地方人大还推动制定或修订了《上海市街道办事处条例》《上海市实施村民委员会组织法办法》《上海市居民委员会工作条例》,这些举措都明显推动了社会治理的发展与进步。但从法治的角度来看,仍然受制于立法权限,并不能解决实践中的所有问题。这就需要在国家层面上提供制度供给,需要尽快制定和颁布《社区自治法》。

总结分析各地实践和立法,需要国家层面立法解决的主要问题,有以下几个方面:

一、理顺和明确党组织、居(村)委、业主委员会和物业服务企业这“四驾马车”的关系。首先,在社区自治范畴,党组织如何定位,既发挥其领导作用,又不包打天下,协调发挥好其他三驾马车的各自作用,实践中还面临许多新的挑战,需要立法给予明确方向。其次,居(村)委会如何发挥其在宪法中所确立的作为基层政权的自然延伸的职能,承担起自治的主体功能,尤其是如何处理好与业主委员会的关系,使得两个社区自治组织形成合力,各自发挥其自治功能,这还是篇需要破题的新文章。客观地说,在一个社区,同时设立居(村)委会和业主委员会两个自治组织,在制度设计上并不是最优方案。依据宪法,居(村)委会与业主委员会并不是完全平等的,居(村)委会作为宪法第111条所赋予的地位,对业主委员会具有领导地位,需要履行指导功能,这需要在立法中予以明确。一些地方探索的居(村)委会与业主委员会两块牌子、一套班子或者交叉任职的改革举措,在立法过程中也应当认真研究借鉴。再次,如何在法律上赋予物业服务企业应有的义务和权利,承担必要的政府委托管理事项,也是立法中需要解决的问题之一。

二、明确社区自治的内容范围。在基层社区要实现共治、共建、共享,核心的问题是要准确界定法治与自治的边界。涉及公民基本权利和义务的,应当属于法治范畴,由国家的法律来规定,但涉及社区内部管理的事项,则属于小区居民和业主自主协商、确定规则的范围。但实践中,这两者的边界很难划分清楚。以此次疫情防控为例,面临的问题是:小区实行封闭式管理,这是地方政府统一规定的防疫举措,那么,小区是否还能在此基础上做加法,实施更严格的管理?实践中,分不清哪些是规定动作,哪些是自选动作?自选动作又以什么为标准?一些小区在实施自治管理中,不允许小区的租客进入,不允许购房者进入看房等,是否构成对公民基本民事权利的侵犯?提出了小区自治能不能限制公民的人身自由等宪法性话题。这需要通过国家立法来厘清边界。

三、统一社区自治的议事规则。由于没有《社区自治法》,社区在决策一些自治内容的时候,缺乏统一的议事规则,不知道多少居民或者业主同意才算有效。有的小区以简单多数为标准,即超过50%即为有效。上海杨浦区在探索居民规约制度时,还提出过“两个50%”的议事规则,即业主的50%以上投票。投票者的50%以上同意即为通过。当笔者询问其来源与依据时,他们反馈是创设的,因为没有参考的依据。在另一些自治决策领域,则走向另一个极端,实行100%同意规则,如老旧小区加装电梯,就必须全体居民家庭的同意,一家反对即为无效,因为实际工作中若有一家不愿出钱就做不下去。而域外在社区自治活动中普遍遵循的“三分之二绝对多数规则”,在我们基层管理者中也多不了解。而缺乏统一明确的社区自治议事规则,使得这一制度成为空中楼阁,无法真正落地。因此,需要国家立法来统一社区自治的议事规则。

四、明确政府在社区自治中的权力与义务。在社区自治中,自然缺少不了政府主管部门的身影,但也不能到处都是政府的身影,越俎代庖,反过来阻碍社区自治功能和文化的发育发展。所以,要准确厘定政府在社区自治中的定位,设定应有的、恰如其分的权力和义务。例如,上海在道路交通立法过程中,就有不少小区希望政府有关部门进小区,代为处置小区里的”僵尸车”,立法部门研究下来,这涉及对民事财产权利的处分,地方立法无权设定,所以没有采纳,只规定了处置停放在道路停车位上的“僵尸车”,理由是影响公共安全和公共利益。但是,实践中,小区“僵尸车”问题依然没有解决,最后还是由市政府领导协调,由公安部门进小区处置。另外,上海已经实施的网格化管理进小区,也在实践中产生争议。因为,网格化管理原本定位于道路等公共场所的问题发现机制,社区内应当是由社区通过自治实现管理的。当网格化管理进入小区之后,客观上,小区自治的功能自然会弱化,另一方面,网格化只是一种问题发现机制,其并没有处置权利和义务,具体事项仍要由相关主管部门依法处置,而依据现有法律规定,不是所有行政机关都有权进入小区执法的,特别是涉及房屋内部的违法行为管理,属于“风能进、雨能进,国王不能进”的特别保护领域,只有法院才有执行权。所以,网格化管理进小区,看起来很美,但现实其实很骨感。

五、明确社区自治中矛盾纠纷的司法救济途径。在很长一段时间内,业主大会和业主委员会并不被承认是适格的民事诉讼主体。居委会、村委会在诉讼中的法律地位也不是很明确。居民公约也不是法院审判时的依据。《民法典》明确将基层群众性自治组织法人设定为特别法人,其101条专门明确:居委会、村委会具有基层群众性自治组织法人资格,可以从事为履行职能所需要的民事活动。我们理解,业主大会作为基层群众性自治组织,已经具有法人资格,是适格的民事诉讼主体了。但实践中还面临的问题是,业主委员会能不能代表业主大会参与司法救济?因为业主大会成员的分散性,决定了其不可能直接作为诉讼主体参加司法救济活动,若业主委员会能成为诉讼主体,则需要国家立法层面予以明确,并要设定相关的授权程序与权限。