卢护锋:行政执法权重心下移的制度逻辑及其理论展开

来源:法治政府研究院 编辑:田林金 审核人:高鹤 发布时间:2020-11-16

行政执法权重心下移的制度逻辑及其理论展开


卢护锋

(广州大学法学院副教授)


【摘    要】 行政执法权重心下移是行政执法体制改革的核心内容与实现国家治理体系和治理能力现代化建设的重要抓手,但由于行政执法权重心下移制度的缺陷和供给的不足,使得其在实践中呈现出偏离法治要求和国家政策的倾向,因此制度的重构是实现行政执法权重心下移良性运行的必然选择。在进行制度构设之前,我们有必要回到行政执法权重心下移的实然和应然逻辑之中,从本体和价值两个维度勾勒行政执法权重心下移制度建设的理论坐标,在基层社会治理的背景和行政合法性的语境中反思行政执法权重心下移可能带来的风险和挑战、探求制度化和规范化的基本着力点。在具体制度建构上,应当警惕和反思“属地管理”原则在行政执法权重心下移中作用的绝对化,而需将行政执法权重心下移自身的限度、分级负责原则与归口管理在执法权配置中的意义充分吸纳进来,在此基础上从受权主体适格、授权主体法定以及下移权限适度三个方面进行制度设计,以此实现行政执法权重心下移制度合法性与有效性的融合。

【关键词】行政执法权;属地管理;受权主体;授权主体;执法权限


一、文献回顾与问题提出


在我国行政体制改革方案中,行政执法权重心下移无疑是其中的一项重要内容,之所以如此,是与我国传统行政执法体制之弊端紧密相关的。诚如学者在总结我国行政执法体制时所指出的那样:行政执法“深受权责交叉、多头执法、执法扰民和悬浮执法等系列问题的困扰,呈现出执法密集地带及过度执法与执法空白地带执法缺位、总体机构林立与个体机构单薄、‘七八个大盖帽管不住一个小草帽’的执法悖论”。易言之,正是由于执法权和执法力量的配置与执法实践需求之间的倒挂,使得本应作为执法重心的县(区)和乡镇反而成为了执法力量最为薄弱之地,进而形成了“看得见的管不了,管得了的看不见”这种异化的社会治理现象。加之执法行为与执法部门利益挂钩,行政执法的体制性弊端在实践中往往又会被进一步放大,从而给执法目标的实现、良好政民关系的塑造甚至国家治理体系和治理能力现代化建设带来巨大障碍。为探索问题的解决之道,理论界从学理和经验两个维度展开了一些讨论。

在学理层面,当前专门以行政执法权重心下移为主题的文献并不多,研究者们大多将其包裹在行政执法体制改革这个大的题域之中附带进行讨论,这些研究概括起来大体有以下几个方面:一是对行政执法权重心下移进行整体性诊断并提出对策建议。比如,有的学者指出,行政执法权重心下移存在执法依据、执法权限配置等方面的问题,因而在纵向上要进一步厘定执法层次,合理配置执法力量和加强重点领域基层执法的人力和财力支持。二是对行政执法权重心下移法律依据的研究。譬如,有论者认为:无论是执法权的设定抑或分配均应有相应的法律依据,并需遵循一定的程序,以此来满足主体法定性要求。三是对行政执法权重心下移效能问题的探究。例如,在有的学者看来,执法权重心下移的实质在于尽可能把资源、服务、管理放到基层,为此需要从疏通下移路径、吸纳社会力量、精准识别需求和有效配置资源等四个方面进行制度设计,以实现重心下移的效能最大化。

经验维度的探讨主要基于研究者们的实证调查。例如,刘亚平以广州番禺食品安全监管重心下移为样本作了分析,认为监管重心下移“有利于对中小企业的监管,实现镇街的职能转变,同时可以利用地方政府间竞争来约束监管权力”;同时也严肃地指出:“分权化的监管优势是否能够发挥,以及在多大程度上得到发挥,仍取决于上面的压力,甚至意味着以其他工作为代价来实现食品安全。”胡仙芝在对成都、嘉兴行政执法改革实践调研的基础上总结到:不同政府层级间行政执法分工尚未理顺,改革后的执法主体存在法律资格障碍,新组建的执法主体的执法能力亦有较为明显缺陷,因而主张在体制上解决多层执法、优化执法资源配置、强化队伍建设和做好配套措施。

以上学者从不同视角,用不同方法对行政执法权重心下移进行了探索。毫无疑问,这些成果对于其中若干理论问题的厘清和实际问题的解决都是极具助益的。但在笔者看来,行政执法权重心下移作为一种普遍化的行政法现象,仍有以下问题在现有研究中没有得到充分展开:行政执法权重心下移首先不是法律术语,而是一种政策表述,不同时期国家政策在型塑“行政执法权重心下移”这一术语时总是呈现出变动性和多样性,那么不同情形下的行政执法权重心下移是否有相应的法律依据,是否可能导致某些制度上的风险?行政执法权重心下移是因应基层治理的一种制度选择,但其与基层治理是否还有张力,这种张力的消弭将会怎样影响制度选择?如果上述疑虑是能够成立的,那么需要进一步思考的是行政执法权重心下移的正当性构架应当是什么?对此,笔者从行政执法权重心下移的基本政策性文件和立法实践样态的梳理入手,力图将其基本样貌呈现出来。在此基础上从本体和价值两个维度勾勒行政执法权重心下移制度建设的理论坐标,在基层社会治理的背景和行政合法性的语境中反思行政执法权重心下移可能带来的风险和挑战,探求规范化的基本着力点,从而构建行政执法权重心下移的基本制度。


二、行政执法权重心下移的制度表达与实践样态


(一)行政执法权重心下移的制度表达

何谓行政执法权重心下移,既没有形成一个共识性的学理概念,也没有相关文本的明确表述。从行政执法权重心下移的制度存在形式来看,可从两个维度来理解:一是行政执法权重心下移的政策形态。在发生学意义上,行政执法权重心下移首先是党和政府积极推动的结果,而非立法构建的产物,故而梳理相关的政策性、指导性文件纲要是我们理解行政执法权重心下移这一新事物的逻辑起点。二是行政执法权重心下移的规范形态。行政执法权的规范形态又可称之为行政执法权重心下移政策的法律转化,它是指现行法律文本中吸纳并以规范形式来表达行政执法权重心下移的情形。

1.行政执法权重心下移的政策形态

据笔者考察,虽然中央的某些政策性文件中曾出现过执法权重心下移的类似表述,但明确将其作为一项重要举措并予以推动则始于2015年,其重要的文件有三个,分别为:《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》(2015年12月27日)(以下简称《实施纲要》)、《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见 》(2015年12月24日)(以下简称《指导意见》)以及中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》(2019年1月31日)(以下简称《实施意见》)。

在《实施纲要》中,行政执法权重心下移是这样表述的:“推进执法重心向市县两级政府下移,把机构改革、政府职能转变调整出来的人员编制重点用于充实基层执法力量。完善市县两级政府行政执法管理,加强统一领导和协调。”从这个表述中,我们可以看出行政执法权重心下移所调整是中央、省与市县之间执法权的配置,即通过完善市县两级执法管理体制、充实市县两级执法力量,达到执法重心向市县两级下移的目标。

虽然《指导意见》和《实施纲要》属于同一时期的文件,但《指导意见》对行政执法权重心下移的阐释更为详细,在内涵上与《实施纲要》也略有不同。从《指导意见》的要求中,我们可以推导出如下内涵:其一,行政执法权重心下移的原则,即属地管理、权责一致。这一原则为之后的实践推进和理论研究所反复强调。其二,执法权重心下移中的“重心”不限于市县两级政府及其主管部门之间,还涉及到了街道办事处——这是《指导意见》与《实施纲要》在承受主体上的明显不同。但是对于街道办事处执法权的定位,《指导意见》采取了一种稳健且具有弹性的做法,即区级城市管理部门“可以”向街道“派驻执法机构”,市级城市管理部门“可以”向市辖区和街道“派驻执法机构”。这一弹性规定蕴含着两层意思:是否将执法权下移到街道取决于实践需要;即使需要执法权下移到街道,执法权仍归属于市或者区的主管部门,街道执法机构在法律地位上属于上级执法部门的派出机构。将街道执法机构定位为派出机构意味着在法律效果上不发生执法权的转移,新承担城管执法职能的街道执法机构不具有独立的法律人格,亦不独立承担因执法而产生的相应法律责任。在这种情况下,行政执法权重心下移并不是执法权的实质性转移,而只是行政执法权运行方式的改变。

三年之后出台的《实施意见》将行政执法权重心下移作了重大调整和推进。其主要变化有三:其一,行政执法权下移后的承受主体由市县变为了乡(镇)人民政府和街道办事处。在前述两个文件中,行政执法权的纵向调整主要实现的是向市县两级倾斜,虽然《指导意见》提及到了街道办事处这一基层行政组织,但其并非行政执法权的实质拥有者;而《实施意见》则明确了乡(镇)人民政府和街道办事处不仅是基层执法权的实施者,而且也是执法权的实际享有者,因而也是相应法律责任的承担者。其二,行政执法权重心下移的组织形式是综合执法,即通过整合现有分布在乡(镇)人民政府和街道办事处的各站(所)以及分局执法力量,组建隶属于乡(镇)人民政府或者街道办事处的统一综合行政执法机构。其三,下移的是执法权中的行政处罚权,即新组建的综合执法机构行使的是相对集中的行政处罚权,而行政处罚以外的其他职权,则尚未涉及。

为了落实上述国家行政执法权重心下移的政策要求,各地陆续出台了相关文件,如江苏省制定的《关于深化综合行政执法体制改革的指导意见》(2018年)、北京市制定的《关于加强新时代街道工作的意见》(2019年)、贵州省印发的《关于〈深化综合行政执法改革有关问题的政策口径〉的通知》(2019年)等等,行政执法权重心下移有在全国普遍推广的趋势。

2.行政执法权重心下移的规范形态

行政执法权重心下移的规范形态来源于立法对政策的转化。据笔者梳理,实践中行政执法权重心下移的规范形态主要体现在设区市的立法中。“截至2018年底,《立法法》通过后新获得地方立法权的设区的市(239个)、自治州(30个)和不设区的地级市(4个),共有273个,已经批准272个市、州可以开始制定地方性法规。经市州人大及其常委会审议通过并报经省级人大常委会批准的地方性法规848件。其中,制定立法条例217件,制定城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面事项的地方性法规631件。”设区市的立法机关在制定城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护方面的法规时,为了解决治理中的难题,在具体内容上大多将行政法重心下移作为一项重要内容予以规定。由于执法权下移的实质、执法权下移的承受主体及其法律后果并不相同,因而形成了行政执法权重心下移的不同样态,故而下文将从重心下移与执法权关系的视角来观察行政执法权重心下移政策的法律转化。概括起来可表述为:赋予实体性行政执法权的重心下移和赋予协助性行政执法权的重心下移。

一是赋予实体性的行政执法权。行政执法权的实体赋予是指行政执法权重心下移与行政执法权的重新配备和转移处于同一过程,两者是同一事物的两个方面。从立法实践来看,便是将某种行政执法权作为实体性权力直接赋予乡(镇)人民政府和街道办事处,乡(镇)人民政府和街道办事处不仅是该行政执法权形式上的行使者,而且也是实质上行政执法权的拥有者。笔者在搜集资料时发现,设区市立法中赋予乡(镇)人民政府和街道办事处实体性行政执法权的情形最为普遍,几乎每个设区市均可以找到立法例。例如,《资阳市违法建设治理办法》第6条第2款规定:“乡(镇)人民政府按照法定职责具体负责本行政区域内乡村违法建设治理工作。城乡规划执法部门、城市综合行政执法部门、乡(镇)人民政府以下简称为查处机关。”又如,《常州市违法建设治理办法》第6条第2款规定:“镇人民政府(街道办事处)应当履行违法建设属地管理职责,及时发现和制止违法建设,并依照职权实施违法建设查处的相关工作。”

二是赋予协助性的行政执法权。在行政法学的概念体系中并没有协助性行政执法权的表述。在本文中“协助性行政执法权”是指虽然发生行政权的下移,但获得行政权的组织并无实质意义的处置权,其职权的主要内容在于协助执法机关实现执法目标,即协助性行政执法权只具有程序法意义。在赋予协助性行政执法权的场合,有的直接使用了“协助”的字样,如《佛山市违法建设查处暂行办法》第6条第2款规定:“街道办事处协助区城市管理行政执法部门开展对本行政区域范围内的违法建设查处工作。”又如《襄阳市防控和查处违法建设办法》第17条第1款规定:“ 村(居)民委员会、物业服务企业巡查发现本区域内违法建设行为的,应当及时劝阻、制止;经劝阻未能制止的,应当立即向乡(镇)人民政府、街道办事处报告,并协助做好查处违法建设工作。”有的虽未直接采用协助的字样,但实质上其职责只是相关执法机关实现执法目标的协助手段,如《抚顺市城区禁止违法建设管理规定》第7条规定:“区人民政府应当建立违法建设巡查制度。区城市管理综合执法机关、街道办事处、城市规划区内的乡(镇)人民政府等单位,应当划分巡查责任区,确定巡查责任人。巡查责任人应当定期进行巡查,巡查周期不得超过3日。巡查责任人在其巡查责任区内发现违法建设的,应当立即向区城市管理综合执法机关报告。”在这个规定中,虽然要求街道办事处、乡(镇)人民政府承担巡查职能,但职能的内容在于发现违法建设这一事实并依法予以报告,而不是直接查处。从行政执法权的具体实施来看,体现为一系列过程,故而现代行政程序法成了行政执法权制度化的主要面向。在行政处罚权实施的系列过程中,发现违法现象是很多情形下开展执法调查、作出处罚决定的基础。发现违法现象并报告虽不是违法建设查处权本身,但为违法建设查处权的顺利展开提供了必要支持。

(二)行政执法权重心下移的实践样态

按照应然的逻辑,党和国家政策为行政执法权重心下移确定了基本的方向,立法则为行政执法权重心下移提供了直接的制定法依据,执法机关则依政策和法律规范来具体实施。但这必须满足一个基本条件,即制度供给的自足性。然而从上文行政执法权重心下移制度表达的分析来看,政策仍是调整行政执法权重心下移的基本方式,即便是有零星的地方性法规涉及到了这个问题,彼此之间的规定也并不一致。这必定使得行政执法权重心下移在实务操作中,具有遵循政策和规范的同时又有偏离政策与规范的倾向。为了从动态的、多维的角度更透彻地了解行政执法权重心下移,诊断其中可能蕴含的风险,从而为制度建设提供一定的前设和具体思路,笔者认为有必要对其实践样态做一简要梳理。出于不同的研究视角和考察目的,对行政执法权重心下移实践的类型化处理就会有不同的思路和方法。在行政法学的视野中,审慎赋予权力、有效规范权力始终是一个重要的议题,而在行政执法权重心下移的实践中,其所下移的权力大小则是值得我们去认真把握的一条线索。

一是职权全面扩张型的行政执法权重心下移。在前文所述的中央文件和相关地方性法规文本中,对行政执法权重心下移所涉及的职能范围都有一个大致的划定,但实践中却存在着职权全面扩张型的情形。所谓职权全面扩张型的行政执法权重心下移,指的是在推进行政执法权重心下移时,采取一揽子授权或概括性授权的方法,将行政执法权不做细分地下移到基层。例如,北京市《关于加强新时代街道工作的意见》明确提出:“街道党工委、办事处依据法律、法规、规章和上级党委、政府的授权,代表区委区政府对辖区党的建设、公共服务、城市管理、社会治理等行使综合管理职能,全面负责辖区地区性、社会性、群众性工作的统筹协调。”意见中所列举的诸如公共服务职能、城市管理职能和社会治理职能均极为模糊和具有涵盖性,其外延不易把握,甚至想要就其中的任何一项划出一条明晰的界限都十分困难。

二是职权委托型的行政执法权重心下移。职权委托型行政执法权重心下移是目前实践中最为常见的一种方式,它是指上级人民政府或者职能部门将行政执法权委托给下级人民政府或者下级职能部门以实现行政执法权重心下移的方式。例如,安徽阜阳市所采取的便是“横向整合力量,纵向委托到位”的改革方式,其乡(镇)综合行政执法机构直接接受县主管部门的委托对外行使行政执法权。实质上,委托式的执法权重心下移既没有改变执法权的归属,也没有改变行政法上法律后果的承担,所改变的仅仅是权力的运行机制。

三是承受国家政策型的行政执法权重心下移。承受国家政策型的行政执法权重心下移是指按照中央政策的要求,执法权重心下移限于城市管理,下移的执法权内容以行政处罚权为主,一般不涉及其他权力。例如,甘肃省城管体制改革的主要做法便是在整合城市管理委员会和城市管理综合行政执法局的基础上实现“委局合一”,由该委员会作为政府组成部门,集中行使包括市容环境、城市规划等在内的行政处罚权;然后向乡镇和街道派出执法队伍,实现职能下移。


三、行政执法权重心下移的理论重述


综上所述,行政执法权重心下移这一事物无论是制度表达还是实践样态,在不同的管理领域和行政区域呈现出了明显的“多样性”,体现为职权承受主体、下移的执法权范围以及赋权形式等方面的差异。而且我们预测,随着行政执法体制改革的进一步深入,行政执法权重心下移将会成为一种越来越普遍化的行政现象,其“多样性”亦必定更加复杂。针对纷繁复杂的行政执法权重心下移这一热现象,我们需要冷思考的是,行政执法权重心下移应否遵循相应的基本规则?如果应当遵循,那么基本规则该如何构成?设定规则应考虑哪些因素?如果我们不能妥当地对这些问题作出相应的阐明,并在制度建设的基本方面达成共识,那么行政执法权重心下移的多样性就可能异化为“乱象”,这对于行政执法权重心下移这一新的治理机制在理论体系的融入及其实践功能的发挥均是不利的。在开展上述问题的讨论之前,笔者认为有必要回到行政执法权重心下移的实然和应然逻辑之中,认真梳理和厘清其中的基本理论问题,从而为行政执法权重心下移的制度建设找到相应的理论坐标。在笔者看来,对行政执法权重心下移基本理论问题的探讨离不开本体和价值这两个维度的思考,前者属于“是”的体认,后者则属于“意义”的追问。

(一)行政执法权重心下移的“本体”体认

本体是以事物“本然的状况或性质”为认知目的学说,故而研究事物的本体问题就是要将事物的一般特性挖掘出来,即从特定的时空条件出发,来剖析该事物的基本构成、主要形态及特定内涵,以便于人们识别、把握和理解。就行政执法权的重心下移而言,探究其本体的意义除了便于人们认知以外,更为重要的是为制度建设提供恰当的切入点。据此,行政执法权重心下移基本构成及其法律定位应是本体研究的主要内容,因为前者阐明的是行政执法权重心下移制度化和规范化的基本着力点,后者则试图揭示行政执法权重心下移是行政法中的一个体系性问题,而不仅限于行政系统内部的职能调整,故而需要行政组织法及行政行为法的结构性应对。

首先是行政执法权重心下移的构成要素。行政执法权重心下移作为一种新生事物,在其基本内涵及构成要素尚未确定的情况下,是不可能抓住制度化的着力点的,因此准确把握其内在规定性,是我们对其进行制度化的先决条件。同时,制度化又是推进实施行政执法权重心下移的基础,因为行政执法权重心下移不仅涉及到行政系统权力的配置及其运行的变化,也与被管理对象的权益保障及其救济紧密相关,因而规则对行政执法权重心下移而言,具有构成性意义。在笔者看来,行政执法权重心下移是特定的国家机关以授权的形式将行政执法权赋予基层政权,或者将行政执法权重新分配给下级执法部门,以实现基层社会良性治理的一种手段。虽然研究者基于不同视角和不同研究目的,在解构其基本要素时未必完全一致,但如果从行政法的角度来说,主体、职责与权限、责任这三个要素无疑是至关重要的。

其一,主体即行为的实施者。行政执法权重心下移的主体有两个:一是授权主体。在行政执法权重心下移实施之前,行政执法权是客观存在的,执法对象也是客观存在的,但由于执法权与执法对象之间的不匹配,导致执法无法达到预期效果,因而只能通过调整职权配置来改变现有法定的执法主体。改变现有法定执法主体,无疑需要特定国家机关依法定程序方可实施,否则整个执法权的配置就会处在一种无序状态。二是受权主体,即执法权的承受主体。它是执法权的具体实施者,必须具备独立的人格和法律地位,否则即便“以自己的名义作出具体行政行为,但因其没有取得法定行政主体资格,不能独立承担责任”,因而也不是适格的主体。

其二,职责和权限。职责和权限是行政执法权重心下移的核心,其中职责解决的是执法主体应当干什么的问题,而权限表明的是执法主体能在多大程度和范围内作出影响行政相对人权益的行为。按照政治理论的一般原理,职责与权限具有天然一体两面的依存关系,即下放权限,职责增加;收回权限,职责减少。由此,可以断定,当权限尚未下放的情形下,过于强调基层的职责是站不住脚的;同理,只要权限已经下放,哪怕在相关文件中并没有将职权承受主体的职责予以明确,其履行与职权相对应的职责亦是正当的。显然,在职责与权限的关系中,权限是决定性因素,即权限大小决定职责大小。

其三,责任。按照学者的分析,责任在本质上属于第二性义务,即它是“由于侵犯法定权利或违反法定义务而引起的、由专门国家机关认定并归结于法律关系有责主体的、带有直接强制性的义务,即由于违反第一性法定义务而招致的第二性义务”。在政治学和公法学中,责任是一个核心范畴,因而也是公法权利义务中的贯穿性机制,这是因为“责任是对权力如何运用的规范性描述,是对权力行使过程和行使方式的规定,没有按照责任规定行使权力就违背了责任的要求”。行政执法权重心下移这一制度中,授权主体通过行政执法权限的下移,为新的执法主体顺利履行职责提供了基本保障,同时也意味着新的执法主体在履行职责过程中应当以其所赋予的职权为限,不得超越职权范围,并遵守相应的法律程序,否则就需承担由此产生的法律责任。

其次是行政执法权重心下移的法律定位。在管理的高度组织化和社会相对封闭的科层体制中,权力总是具有向上集中的倾向,在此场域中行政执法权重心下移不可能是个“问题”。但行政执法体制的这一格局随着“单位制”的解体和城镇化进程的加快而被打破,基层社会治理的复杂性及其在国家治理体系中的重要性逐渐突显,客观上需要基层承担起越来越多的社会管理职能,行政执法权重心下移就成了执法体制改革理论和实践关注的问题。随着行政执法权重心下移的普遍化和进一步深入,它的行政法定位自然就是我们应当认真予以对待并作出回答的问题,因为对该问题的解答可能会直接关涉到“法律与行政的关系”这个公法学的“原问题”。

行政执法权重心下移行政法定位的探讨可从如下问题切入,即行政执法权重心下移主要属于行政执法权内部的优化还是行政执法制度体系的一般性规则?如果是前者,那么行政执法权重心下移原则上属于行政自我规制问题,其规制载体更多地体现为内部行政法,与立法无涉;如果是后者,那么它就是行政执法中的体系性问题,其所辐射的范围既包括行政执法系统的内部,还包括行政执法系统之外法律与行政的关系,甚至在很大程度上,法律与行政的关系才是其中的主要方面。从行政执法权重心下移的实践来看,笔者更倾向于从后者的意义上来理解其在行政法中的定位。理由如下:其一,在具体内容上,行政执法权重心下移不仅涉及内部权力的调整,还涉及机构的撤并或者重新设置以及责任的划定。尽管权力调整是行政执法权重心下移的核心,但绝不能简单地认为重心下移就是权力在既有机构之间的重新调配,而往往需要在基层形成新的权力和责任的承受主体。一般而言,在基层政权组织中形成权力和责任的新的承受主体必须具有明确的组织法或其他专门的法律依据,否则新的行政组织难以获得实体法上的正当性支持。其二,在法律效果上,由于行政执法权重心下移不仅影响了行政执法系统内部的权力结构,也因为权力的行使主体以及运行方式的改变影响到了行政相对人的权益,因此规范行政执法权重心下移的制度载体不仅是内部规则,还需要有外在的法律规范,即内部规则主要作为外在法律规范的具体实施基准而发挥作用。其三,在广度上,行政执法权重心下移不是行政执法体制中某一部门现象,而是诸多执法部门面临的共同问题。既然是共同问题,就一定会催生适用于这一普遍现象的共同原则和规则。

综上,将行政执法权重心下移视为行政执法制度体系的一般性规则是合适的。在笔者看来,我们可以从实践和理论两个方面来进一步延展这一定位的意义:其一,在实践上,这一定位意味着重心下移将是我国未来相当长时期内调适行政执法权配置和理顺行政执法体系的重要原则。要想落实这一重要原则,在宏观上要求修订《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《行政处罚法》以及重新制定《街道办事处条例》时,应当为执法权重心的下移预留出足够的制度空间;在具体领域立法时应当从权限范围的框定、运行流程的安排以及法律责任的设定等环节入手,为执法权重心下移提供切实的法律依据和规范基础。其二,在理论上,需要反思以传统科层制为基础的行政法原则与知识体系,在坚守行政合法性和有效性原则的前提下,寻求行政执法权重心下移之权力体系、行为体系以及责任体系融入行政法框架的有效通道。

(二)行政执法权重心下移的价值及其悖反

从行政执法权重心下移的相关文本来分析,其价值意义主要蕴含于基层治理这一重大背景之中,即行政执法权重心下移的价值体现为其对基层治理所能带来的积极意义。具体而言包括两个方面:一是执法作为一种治理手段与基层社会治理之间的契合;二是行政执法权重心下移所带来的执法效率提升有利于基层社会治理中某些问题的解决。

第一,行政执法手段与基层社会治理体系之间的契合与冲突。在预期的制度安排中,之所以选择执法权重心下移这一策略,是因为决策者看中了执法手段在解决基层社会治理中某些问题的能力,即执法权重心下移契合了基层的实践需求,具有正当性。但笔者担心的问题也恰恰在此,即行政执法权重心下移真的能解决基层治理中的所有问题吗?会不会出现“按下葫芦浮起瓢”的现象呢?习近平总书记深刻指出:“治理和管理一字之差,体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”这一论断说明,当我们在面对基层社会问题的时候,应当具有整全性、系统性思维,避免围绕表面现象做文章、解决表面问题找思路的做法,否则不仅于事无补,还会制造出新的问题。因此,笔者认为应当反思行政执法与基层社会治理的关系,即执法既可作为解决基层社会治理中某些问题的手段,但又不能将解决基层问题希望完全寄托于执法。正如有的学者所洞见到的那样:乡(镇)人民政府和街道办事处“所承担的职能事项和基层社会治理任务首要及基础性的恐怕不是执法,因而应当将行政执法置于基层社会治理中而非单独优先来考量”。

那么,如何寻求执法手段与基层治理体系的契合,而防止执法手段与基层社会治理的冲突呢?笔者认为应厘清以下两个问题:一是到底是执法权下移还是管理权下放?这一问题可以化约为,我们所面对的基层社会治理问题是应当通过优化执法体制来解决还是可通过转变政府职能来解决。如果是属于前者,那么通过行政执法权重心的下移也许能达致制度的正向效果;但如果属于后者,其解决之道在于重新划定政府与社会、政府与市场的关系,以消解基层社会治理的某些空白,形成政府治理、社会调节以及村居自治的良性互动,即通过“进一步向基层放权赋能,将有效激发基层治理体系的活力、创造力”。也就是说,在后者情形下,如果仍将执法权重心下移来作为解决方案不仅是药不对症,而且还可能人为地制造或激发基层社会治理中的矛盾。二是到底是处罚权下移还是其他?笔者曾指出:社会治理“对于政府管理行为的意义主要体现在以下几个方面,即在政府管理行为的形成上从权力性走向关系性、在权力运作方式上从强制性走向柔性、在权力实施重心上从前置审批走向事后监管”。换言之,在提倡治理的语境中,合作、协商是重要的机制,单纯依赖以强制、处罚为核心的手段是不能达到治理效果的。但如果我们考察行政执法权重心下移的实践则可发现,下移到基层的几乎是清一色的以行政处罚权为中心的强制性权力,至于指导、鼓励、协商等合作方式则被人为地遮蔽掉了。如果乡(镇)人民政府和街道办事处完全依靠强制手段来治理基层社会,那么能否实现预期的治理效果、是否产生新的冲突,笔者对此不无焦虑。

第二,行政执法权重心下移的效率追求及其与合法性的内在紧张。行政执法权重心下移有利于提高行政效率是当前理论界和实务界普遍接受的,相关表述也在前文有所涉及,在此不再赘述。下文仅就行政执法权重心下移在追求行政执法效率时,对合法性底线不恰当的切割进行论证。有学者指出:“推进执法力量下沉,面临的首要法律障碍,就是基层部门的执法权限不够。”为了解决执法权重心下移与基层执法权限不够的矛盾,实践中要么采取委托的形式来推动执法权重心下移,要么通过红头文件或者内部决议等形式直接赋予基层以执法权,但无论在何种情形下,都脱离不了合法性的拷问。在委托场合,乡(镇)人民政府和街道办事处能否作为受托组织本就是存有疑虑的,因为《行政处罚法》明确规定的受托组织是“依法成立的管理公共事务的事业组织”,而乡(镇)人民政府和街道办事处显然不是事业组织,而是行政机关。不仅如此,要实现基层治理目标,客观上又需要大量的执法权,因而超越委托范围或者含混委托就是常态。在授权场合则合法性问题更为凸显,因为这需要厘清谁可授权、通过什么形式授权以及授予职权的范围等问题。

作为制度或者治理机制的行政执法权重心下移,应当符合哪些大家所能共同接受的规则恐怕又是一个仁者见仁的话题,但以下几个方面无疑是极为必要且不会引起争议:其一,形式上的合法性。作为一种制度表达形式,行政执法权重心下移满足形式上合法性是最基本的要求。从行政执法权重心下移的构成要素来分析,其合法性主要包括主体合法和职责权限合法两个方面。其二,权责配置上的一致性。权责的一致性意味着:“一方面,为保证责任主体顺利履行其职责和义务,必须赋予其足够的权力。假使责任主体不能拥有足够的权力,就无法承担起应有职责并履行其相应义务。另一方面,责任主体所拥有的权力应以其能够履行职责和义务为限。”从制度构建的角度而言,权责一致性可以表述为责任规则与权力规则的对应性,即在结构上权力规则与责任规则形成呼应,在内容上权力大小与责任承担形成比例。其三,结构上的协调性。结构上的协调性在体现为两个层面:一是行政执法权重心下移作为一个独立结构,其内在组成部分之间是协调的。如职责大小与履职能力的协调,包括履行职责的人财物条件、法律后果的承受能力等等。二是将行政执法权重心下移作为一个整体与其他制度之间的协调。如行政执法权重心下移更多的是组织法和行为法范畴的内容,但当乡(镇)人民政府与街道办事处承担了更多下沉的职能之后,其以被告身份参加诉讼活动就必定会大为增加,则明显属于诉讼法的内容;又如行政执法权重心下移之后,原来的行政执法主体不再拥有相应的行政执法职能,那么其职能如何界定,其与新的执法主体之间关系如何理顺,等等。


四、行政执法权重心下移的制度再造


如果说上文的理论重述为行政执法权重心下移确定了制度建设的着力点、制度正当性标准以及该制度在行政法体系中的定位,那么接下来的问题便是制度建构的具体展开。虽然行政执法权重心下移不是一种独立的形态,更不是某一具体行政行为形式,无法设计出整齐划一的法律规制机制,但其在实质上是处置国家权力的一种方式,故制约和规范公权力运行的某些原理和做法仍可适用于其中。在行政执法权重心下移的制度安排和实践推进中,“属地管理”原则自始至终极为关键,它不仅构成了行政执法权重心应当下移与否的基本理据,同时也成为了评判行政执法权重心下移效果的重要标准。正如《指导意见》所强调的,要“按照属地管理、权责一致的原则”来推进行政执法权重心下移。因此,本文中行政执法权重心下移的制度构建亦从对“属地管理”原则的批判入手。

(一)“属地管理”原则适用的有限性

属地管理是从地缘性概念中延伸出来的行政管理原则,体现的是行政机关在行政事务处理中的分工和权限。在我国,“属地管理”作为行政管理的一项原则是有相应法律依据的。在宪法和组织法意义上,属地管理是以行政区域划分为基础的,即不同的行政区域有不同的国家机关体系(包括执法体系),相应的行政机关自然就负有本行政区域内相关行政事务的管理职能。在具体法律规范中,对此作了进一步的肯定和细化。例如《行政处罚法》第20条规定:“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”其中,“违法行为发生地”是一个广义概念,既包括违法行为着手地和实施地,又包括危害结果发生地甚至是违法行为经过地。但是,如果将贯彻实施属地管理原则作为行政执法权重心下移的贯穿性标准,并以此为各种职责权限下移到乡(镇)人民政府或街道办事处的合法性作出辩护,那么在笔者看来依然是不充分的。对此,有以下三个方面的反驳理由:

其一,行政执法权重心下移本身的限度。首先我们应当清楚地意识到,无论是治理重心下移还是执法权重心下移,其所表征的仅仅是重心向下层的适度倾斜,而非意味着上级政府及其职能部门把本应属于自己的管理事项统统交由乡(镇)人民政府或街道办事处。行政执法权重心下移实际上是一个有特定指向的相对概念,即相对于行政执法权一直或者主要悬置于较高行政层级而言,需要将重心向下移动,而下移的合理结果是行政执法权在原行政执法主体与新的行政执法主体之间进行了调整。故而,行政执法权重心下移只是“重心”的下移,而非所有执法权的下放。

其二,分级负责原则对属地管理原则的制约。属地管理原则只是指导行政执法权重心下移的原则之一,除了前文提及的权责一致原则外,还有一个与属地管理相伴出现的原则——分级负责。最早将“分级负责”作为确立管理体制的重要原则是1995年的《信访条例》,2005年修订的《信访条例》则直接表述为“属地管理、分级负责”。之后这一原则在公共卫生、消防救灾、废弃物管理以及网络意识等领域得到了普遍运用。分级负责,顾名思义就是按照行政事务的属性及其重要程度来确定管辖,每一级分别承担每一级应当承担的责任。从属地管理与分级负责的关系来说,两者均是以行政事务的纵向划分为指向的,其区别在于,行政区划是属地管理的基础,而行政事务的属性或者重要程度是确立管理顺序和责任级别的标准。从二者的关系中,我们可以推断出分级负责在事实上对属地管理形成的制约,即某些应当按照属地管理原则确定管辖主体的行政事务,可能因其属性或者重要程度而改变了管辖主体。

其三,归口管理与属地管理的协调。归口管理是按照系统分工的原理、以不同行业为基础确定行政事务的管理部门,故又称为行业管理。归口管理的目的在于防止多头管理和管理中的推诿与缺位,它是新中国成立以来我国行政管理的基本模式。在实践中,这一模式不断被相关立法所强化,虽然我国经历了多次结构调整,但迄今这一模式仍未发生根本改变。如果说属地管理可以表述为“守土有责”——纵向的行政层级,那么归口管理则可称之为“各司其职”——横向的主管部门,通过纵向政府层级的确立到横向主管职能部门的明晰,实现整个行政管理的有序和效率。然而问题在于,我国基层政权体系中并没有主管部门的设置,故当行政执法权下移到基层之后,乡(镇)人民政府或街道办事处既是形式上的责任者,又是实质上的具体实施者。由此形成的结果是,行政执法的重心从归口管理部门转移到了乡(镇)人民政府和街道办事处,系统化的归口管理体制在这个环节发生了断裂;随着行政执法重心的整体转移,归口管理亦必定呈现出被虚化的趋势。这对于我国行政体制乃至宪法制度而言都是一个巨大的挑战。

以上表明,当人们将“属地管理”原则作为行政执法权重心下移的基本依据,以实现属地管理作为行政执法权重心下移的基本落脚点时,不仅应当考虑行政执法权重心下移本身的限度,还需认真对待分级负责、归口管理等因素对它的影响及其可能的制约作用。易言之,我们不能仅仅以“属地管理”“守土有责”等为由,一股脑地、不加区别地将行政执法权下移到基层,否则,既与执法权重心下移的制度意涵相悖,也会影响到我国整个行政体制框架。

(二)完善行政执法权重心下移具体制度的进路

下文从受权主体适格、授权主体法定和下移权限适度展开探讨。

第一,受权主体适格。行政执法权重心下移在实质上是改变现有法定的执法主体。从受权主体的角度来说,实践中行政执法权重心下移有两种表现形态:一是上级职能部门的行政执法权向下级职能部门下移,如市级城管部门执法权向市辖区城管部门下移;二是上级人民政府或者职能部门向基层行政组织下移,如乡(镇)人民政府或者街道办事处在当前的行政执法权重心下移中普遍获得了大量的行政执法权。在第一种情形中,受权主体原本就是具有执法职能的组织,行政执法权重心下移对该主体而言,涉及的法律问题不过是执法职权的增加,而无关乎资格。第二种情形则不同,受权主体原本并不是真正意义的执法主体,故而执法的主体资格问题是需要审视。

从现有的一些研究来看,乡(镇)人民政府和街道办事处的行政执法主体资格是从《宪法》和《地方组织法》中推导出来的。根据《地方组织法》第60条的规定,乡(镇)人民政府的职权包括:执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令,发布决定和命令;执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作;保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产,保护公民私人所有的合法财产,维护社会秩序,保障公民的人身权利、民主权利和其他权利;保护各种经济组织的合法权益;保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯;保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利以及办理上级人民政府交办的其他事项。从上述规定来看,乡(镇)人民政府的权限(包括执法权限)既非常广泛,又非常模糊。之所以说广泛,是因为乡(镇)人民政府的职权范围包括了行政管理的基本方面;之所以说模糊,是因为上述规定中既看不到行政处罚权,也无法阅读出行政许可权、行政强制权的内容,而这些均为行政执法权的基本内容。因此,判断乡(镇)人民政府和街道办事处的行政执法主体资格,必须结合其他单行法律法规的具体规定才能得出结论。

然而吊诡的是,在规范最为重要的行政执法权之一行政处罚权的《行政处罚法》中,则明确对乡(镇)人民政府和街道办事处的行政处罚主体资格作了相对排除。该法第20条规定:“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”这条规定表明,乡(镇)人民政府和街道办事处不享有行政处罚权是原则,享有行政处罚权是例外(即法律、行政法规的明确授权)。在行政强制领域,亦大体如此,行政强制措施的实施必须有法律、法规的明确规定;行政强制执行权除非有法律的特殊规定,否则归人民法院行使。由此可以看出,在当下的制度体系中,县级以上人民政府及职能部门具有天然的执法主体资格,而乡(镇)人民政府和街道办事处是否具备执法主体资格则取决于具体法律法规的授权。

对于乡(镇)人民政府和街道办事处行政执法主体资格采取“一事一授权”的做法在行政执法职能比较简单的时代是说得过去的,但随着行政执法体制改革的推进和行政执法权重心的下移,乡(镇)人民政府和街道办事处在未来的执法体系中将会占据非常重要的位置。据此,笔者认为,最理想也是最彻底解决问题的做法是,通过《地方组织法》的修订直接肯定乡(镇)人民政府和街道办事处的执法主体资格;但如果从比较务实的角度来说,在修订《行政处罚法》时肯定乡(镇)人民政府和街道办事处的行政处罚权更为可取。其一,因为行政处罚权是行政执法权中最重要的部分,特别对于基层执法而言,在强制执行体制未发生根本改变和简政放权成为主流的背景下,行政强制权和行政许可权的运用更是相对少见;其二,因为《行政处罚法》的修订已经正式启动,要实现文中所阐释的目标,只要将现行《行政处罚法》的第20条修订为“行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖”即可,修法成本相对较低。

第二,授权主体法定。对于行政执法权下移中的授权主体,有论者曾有如下论断:“就赋予行政权而言,法律将一项设定的行政职权赋予给行政机关,一般情况下不是直接指定给特定的行政机关,而只是赋予给政府,再由政府具体确定给特定的行政机关……是政府而不是法律有权直接确定或指定谁是执掌具体行政职权的行政主体。”然而,在笔者看来,认为行政职权的调整主要属于行政内部事务的说法既不符合实际,也有悖于法理。

从实际来看,虽然我国宪法和组织法是将行政职权赋予给了人民政府,但这是笼统意义上说的,在具体赋权过程中仍必须以落实主管部门和责任主体的形式来将相应的行政职权赋予给特定的主管部门。例如《城乡规划法》第11条规定,“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”;又如《环境保护法》第10条规定,“国务院环境保护主管部门,对全国环境保护工作实施统一监督管理;县级以上地方人民政府环境保护主管部门,对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门,依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理”,等等。虽然确定“主管部门”是一级人民政府的内部事务,但无论如何最终的承担主体必须是某个特定的部门,而不可能是“本级”政府部门以外的其他组织。

在法理上说,权责是不可分割的,权力主体同时便是责任主体,而责任首先是对人民负责、对当事人负责,而非内部问责。在行政法语境中,对人民负责、对当事人负责的最直接、最重要的形式便是作为行政复议中的被申请人和行政诉讼中的被告。依行政法的基本法理,被告是根据职权主体及行为主体来确定的,而实践中也主要是人民政府的职能部门而非人民政府作为行政复议的被申请人和行政诉讼被告。由此反推,既然在大多数情况下人民政府并非直接的责任主体,也就说明它不应当是真正的权力主体。如果仍坚持认为法律“不是直接指定给特定的行政机关,而只是赋予给政府”的说法,恐怕在逻辑上是站不住脚的。换言之,当将行政执法权下移到乡(镇)人民政府以及街道办事处时,这种执法权的调整就超越了执法权内部优化的范畴,而属于行政执法权的重新配备,使不具有主管职能的组织获得了主管特定行政事务的权力,在此情形下理应经特定的立法机关依法定程序方可实施,否则将于法无据。当下,行政执法权重心下移除了各地立法中零星涉及之外,主要还是依赖于规范性文件或者政策的推动,因此加快政策的法律转化、发挥权力机关的主导作用,是将来一段时间内实现行政执法权重心下移法律化的基本思路。

第三,下移权限适度。有学者建言:“各级政府公共服务职责的划分,一要明确,二要正式。所谓明确划分,主要是指既要有程度之分也要有内容之别,既要明确分工也要明确合作,防止模棱两可、上下错位、权责不一等问题;所谓正式划分,主要是指以法律、法规或规范性文件做出正式的界定,确保职责划分的明确无误和稳定,防止经常变动、随意性大等问题。”但这只是一种学理假定,实践中政府之间职责划分并不明确,经常出现县(市、区)政府及其职能部门将应当由其履行的多数职能以属地管理的名义交给乡(镇)人民政府或街道办事处的情形,后者在事实上“既要抓民生,负责拥军优属、优抚安置、社会救济、社会保险、殡葬改革、劳动就业等工作,又要维护社会安全稳定,负责人民调解、治安保卫、综合执法等工作,还要抓好社区文化建设,不一而足”。在这种情况下,行政执法权重心的下移往往变异为一项政治任务,既缺乏科学的论证,又没有程序的制约,最终的结果是乡(镇)人民政府和街道办事处苦不堪言,又毫无办法。当执法权下移时,我们应当充分意识到“度”的把握的重要性,对此笔者认为应当考虑两个因素:一是基层治理的客观需要;二是基层行政组织的承受能力。

基层治理的客观需要是指所下移的行政执法权限对于实现该权限所要达致的治理目标而言是必要的。在立法者的立场上,行政职权的设定与实施总是与特定行政任务的实现相勾连的。之所以要改变现有行政执法权的配置或者运行状态,是因为其与预期的行政目标的实现之间产生了较大沟壑;或者说随着时代的变迁,当时的行政执法权配置和运行方式已与当下的社会需求之间产生了较大矛盾,需要作出积极的调整。虽然我国当前的行政执法权重心下移通常都冠以打通执法“最后一公里”的名义,以实现“看得见的能管得着”,但是否能够证明所下移的职权就是必要的呢?在此仅以城管执法权为例进行说明。根据《城市管理执法办法》第8条的规定,仅城管处罚权所涉及的范围就包括“住房城乡建设领域法律法规规章规定的行政处罚权,以及环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监管方面与城市管理相关部分的行政处罚权”。不仅范围极其宽泛,其所涉内容也是非常复杂,从市政公用、园林绿化乃至城乡规划等涉及辖区内比较重大的事项,到乱贴乱画、乱堆乱放、露天烧烤的治理等比较琐碎但与百姓日常生活紧密联系的事项,都属于城管执法覆盖的范围。在实践中,城管执法权的范围更为广泛。“据对46个城市公布的权力清单统计,城管执法事项涉及27个领域,执法事项累计共968项”。除了执法范围宽泛外,城管执法还容易转向模糊性治理,具体表现为“运动式执法”“选择性执法”“静默执法”以及“管但不能管的太严”等,导致治理效率低效。当实施城管执法权重心下移时,是应当将上述所有的执法权下移还是只下移部分执法权呢?在笔者看来,县级党委和政府在作出执法权下移决定之前,应当先进行两方面的论证:一是准确厘清基层政府事项范围。按照国家“放管服”的基本思路,结合各地权力清单制度的内容,从而为需要下移的职权作出界分;二是就各乡镇及街道的实际需要进行充分考察,对执法权进行科学的归类、切割,以此区别哪些执法权下移是必要的,而不可采取一刀切式的做法。

基层行政组织的承受能力是指基层组织所具有的能够承受下移行政执法权并适当履职的能力。无论怎样的规则体系和精巧的制度安排,均离不开一定的行政组织来实施。正如有的学者在论证基层卫生执法监督体系时所指出的那样:规范体系和组织体系相辅相成,若没有规范体系作为执法部门的管理依据和执法依据,基层的执法监督工作便失去自身合法性的依据;若没有相应的行政组织体系对法律、法规的适用和执行,执法监督工作也只是纸上空洞的条文。因此,在制度目标的现实转化过程中,行政组织的能力具有至关重要的作用。具体到执法中,据学者的研究,认为执法力量不足、执法经费短缺、执法人员素质不高以及执法手段与职责不匹配等是制约执法能力的主要因素。无疑这些因素是行政执法能力的基础,但诸如信息获取与运用能力、风险评估与应对能力等也同样重要,特别是在依靠技术治理的当下,如果缺乏掌握和运用信息的能力,基层社会治理目标的实现将会极为艰难。正如有的学者所言:“如果国家无法形成关于治理对象的信息系统,那么政府权力的触角将无法深入社会基层,现代科层组织也由于缺乏充分的信息基础而难以有效运转。概言之,信息能力直接决定了国家治理的深度和边界。国家对治理对象之信息的汲取、分类、编码、储存、传播等乃是现代民族国家的重大职能。”

在行政执法权重心下移中,基层行政组织的承受执法权并转为执法效能的能力值得特别关注,否则,不仅达不到重心下移的预期效果,相反还可能衍生出其他问题。由于各地经济发展水平不同、地域条件不一,乡(镇)人民政府和街道办事处在信息化建设水平、财政支持程度乃至执法观念等方面必定存在较大差异。不仅如此,各乡(镇)人民政府或和街道办事处为因应执法权重心下移而设立的各种综合机构,本身能力的容量就是极为有限的。因为它无论采取整合现有的执法队伍,还是组建并重新招聘,也一定会受制于编制规模而不能无限扩张,否则将会使乡(镇)人民政府和街道办事处陷入机构膨胀的误区,这将有悖于行政体制改革的初衷。比较恰当的做法是在综合考虑乡(镇)人民政府、街道办事处编制规模、财政收入状况、信息化条件等的基础上,确定可予以下移的行政执法权范围。


结语


行政执法权重心下移是行政执法体制改革的核心内容与实现国家治理体系和治理能力现代化建设的重要抓手,但由于行政执法权重心下移的制度供给严重不足,使得其在实践中呈现出偏离法治要求和国家政策的倾向;而且更为重要的是,随着行政执法改革的进一步推进,重心下移必定会成为行政执法制度体系的一般性规则,这将对行政组织法及行政行为法产生结构性影响。因此,制度的重构是实现行政执法权重心下移良性运行的必然选择。而基层社会治理的背景和行政合法性的语境是行政执法权重心下移制度建设的两个基点,前者限定了行政执法权重心下移的意义范围,后者指明了行政执法权重心下移的基本约束。在具体制度建构上,应当警惕和反思“属地管理”原则在行政执法权重心下移中作用的绝对化,而需将行政执法权重心下移自身的限度、分级负责原则与归口管理在执法权配置中的意义充分吸纳进来,在此基础上从受权主体适格、授权主体法定以及下移权限适度三个方面进行制度的设计,以此实现行政执法权重心下移制度合法性与有效性的融合。