程雁雷:论教育法律责任的基本范畴

来源:上海市法学会 东方法学 编辑:李翻 审核人:刘园园 发布时间:2021-01-21

程雁雷  安徽大学法学院教授、博士生导师。

内容摘要

厘清教育法律责任的基本范畴,是推进我国教育法治建设、落实依法治教的基础性前提。既有的从一般法律责任出发,认定教育法律责任系教育法所规定的法律责任的观点在理论和逻辑上存在固有局限,无法完整地展示教育法律责任的本质属性。事实上,界定教育法律责任的基本范畴,应将教育责任作为逻辑起点。教育法律责任是一种“类型责任”,它源于教育责任,是构成教育责任整体的具体类型。同时,教育法律责任也是一种“领域责任”,它平行于其他社会领域中的法律责任,是嵌合在教育领域的法律责任。教育法律责任的承担主体和追究主体具有多元性,教育法律责任并非独立的法律责任形式,但具有综合性的责任承担方式。基于教育法律责任之于我国教育现代化的重要意义和特殊作用,必须认真对待教育法律责任,不断深化教育法律责任的学理研究,持续完善教育法律责任的立法设计。

关键词:教育责任  法律责任  教育法律责任  责任主体  教育法律秩序  教育现代化

在中国特色社会主义新时代,加强教育法治建设、推进依法治教,是教育领域贯彻落实依法治国基本方略的重大政治任务,是加快教育现代化、建设教育强国的迫切需求,也是长期以来我国教育事业改革发展的经验总结。将依法治教的规范性要求转化为教育法治建设的生动局面,其核心是将教育工作的各个环节纳入法治轨道,充分发挥法治的引领性、基础性、规范性作用。在此过程中,法律责任作为法治系统结构的重要组成部分,其意义和价值不容忽视。就实践维度而言,教育法律责任是教育立法的必要单元,是教育执法、教育司法的规范依据,它能保障法律义务的切实履行,有效维护法律的权威和尊严。与之相对,在学理层面,我国学界似乎一直认为教育法律责任是一个不证自明、不言而喻的概念,围绕其所作的专门研究寥寥无几,难以为教育法治建设提供理论支撑。但事实上,任何独立存在的概念必然有其特定意涵。鉴于此,从学理上界定教育法律责任的基本范畴,明确教育法律责任的意义指向,进而为我国教育法治建设提供确定性指引,无疑具有殊为重要的理论和现实意义。

一、教育法律责任的既有论说及其不足

经由网络检索查询可以发现,当前我国学界对教育法律责任关注不足、着墨不多,专门性的研究成果屈指可数,其中最具代表性的应属刘冬梅教授于2004年发表的《教育法律责任论析》一文。在该文中,作者指明教育法律责任的设定目的在于规制违反教育法的行为,存在违法行为是承担教育法律责任的基本前提,并将教育法律责任概括为“教育法律关系主体因实施了违反教育法的行为所应承担的带有强制性的法律后果”。

在以教育法律责任为主题的专门论著之外,随着我国法治建设的推进,法治精神逐渐浸润教育活动的细微之处,因而一些学者在论及教育问题、法律问题以及教育法律问题时,也部分涉及了教育法律责任的相关内容。例如,有学者在阐述教育法的基本原则时,从一般法律责任出发,认为法律责任包括民事责任、行政责任、刑事责任和违宪责任四种类型,不同类型的法律责任均因行为人违反某一部门法律而导致特定的法律事实产生。教育法律调整和保护的社会关系乃是复合型的教育关系,违反教育法所应承担的法律后果包括上述四种法律责任,因而教育法律责任制度具备兼容并蓄、综合为治的特征,综合为治的责任原则也就成为教育法贯彻始终的基本原则。在分析教学伤害风险的责任分配时,有学者提出,教育法律的制定目的在于运用法律手段调节和处理各类教育活动及其中的多元社会关系,通过法律的形式对人们在教育活动和教育关系中的各种行为进行规范。教育法律责任正是为了维护和保障正常的教育秩序,对教育法律关系主体违反教育法律规定的行为所给予的追究和制裁。因而,教育法律责任是教育法律的有机组成部门,是保障教育法律规范得以实施,建立教育法律约束机制的重要内容。此外,还有观点认为,教育法是调整国家教育活动中各类社会关系的法律规范的总称,法律责任则是违法者实施违法行为而必须承担的责任,因此教育法律责任即指违法者实施违反教育法的行为所必须承担的责任。

尽管上述分析从不同的切入点对教育法律责任作了整体性的描摹和勾勒,但理论视角和研究进路在整体上却大致相同。一方面,既有的关于教育法律责任的学理界说特别关注作为独立法律部门意义上的教育法,认为教育法是调整教育领域的各项社会关系的法律规范的集合体;另一方面,相关学者在界定教育法律责任时往往选择从一般性法律责任出发,将法律责任作为特定法律规范的重要组成部分来加以考量。如此,在既有的学理研究中,教育法律责任通常被视作规定在教育法律法规中的具体责任,是构成特定教育法律法规乃至教育法规体系的必要成分。显然,这种认识充分考虑到了教育法律责任的来源和依据问题,明确了法律上的明文规定是认定教育法律责任的基本前提。然而,这一认识也存在固有的理论和逻辑缺陷,无法完整展现教育法律责任的根本特质。

其一,教育法律责任并非仅仅规定在教育法律法规中,我国其他类型的法律法规中也有涉及教育法律责任的相关规定。以法律规范为例,基于法律所调整的社会关系和适用领域的特定性,我国第一部教育法律是1980年出台的学位条例,此后颁布的教育法律包括义务教育法、教师法、教育法、职业教育法、高等教育法、民办教育促进法、国防教育法以及相应的教育行政法规和规章等。然而,在此类教育法律规范之外,未成年人保护法、妇女权益保障法等法律规范中也涉及了教育法律责任内容的规定。例如,未成年人保护法第53条规定,父母或者其他监护人应当尊重未成年人受教育的权利,必须使适龄未成年人依法入学接受并完成义务教育,不得使接受义务教育的未成年人辍学。与之相类似,妇女权益保障法第57条规定,违反本法规定,侵害妇女文化教育权益的,由其所在单位、主管部门或者上级机关责令改正,直接负责的主管人员和其他直接责任人员属于国家工作人员的,由其所在单位或者上级机关依法给予行政处分。

其二,教育法律法规所规定的法律责任虽然大部分发生在教育领域,因而具备教育因素,但此类法律责任并非全然属于教育法律责任。以2009年修订的教师法为例,该法第72条规定,侮辱、殴打教师的,根据不同情况,分别给予行政处分或者行政处罚;造成损害的,责令赔偿损失;情节严重,构成犯罪的,依法追究刑事责任。事实上,基于我国民事法律、刑事法律和行政法律的相关规定,包括教师群体在内的任何自然主体都享有不受侮辱、殴打以及其他非法侵害的法定权益,所有相对主体也承担着不损害他人合法权益的法定责任。显然,教师法第72条的规范目的乃是强调对教师这一特殊职业群体法律权益的特别保障,但针对教师的侮辱、殴打行为并不必然干扰教育教学活动或者损害教育事业的发展。因此,将此类教育法律法规中所规定的法律责任直接界定为教育法律责任并不精确,甚至可能导致教育法律责任概念的淡化与泛化,进而动摇教育法律责任作为独立法律概念的存在根基。

其三,将教育法律责任定义为教育法律法规所规定的法律责任,并不能体现教育法律责任的根本特质。通过运用相同的机械式定义方法,科技法律责任可以被概括为科技法律法规中所规定的法律责任。相应地,判断某一法律责任是否属于文化法律责任,则只需检视其是否为文化法律法规所规定,如此便会消解不同社会领域中的法律责任的边界,法律责任概念的外延极度扩展,而教育法律责任概念本身所独有的“教育属性”却无法得到彰显。

从语义学的角度进行分析,教育法律责任是教育责任与法律责任统合而成的概念,相应地,理解教育法律责任的学理内涵也应当以这两个研究视角作为着眼点。基于以往学界关于教育法律责任的研究进路存在如上理论和逻辑局限,笔者拟转换分析视角,突破既有的从一般法律责任演绎出教育法律责任的传统研究范式,转而从教育责任出发,以教育责任为逻辑起点概括、推演出教育法律责任的本质意涵。

二、教育法律责任的理论重构

(一)基于主体维度的教育责任的基本意涵

无论是教育责任抑或是法律责任,其基本底色是共通的,即都属于“责任”的范畴。一般意义上的责任之成立需要具备一定条件,就客观逻辑而言,无主体则无责任,因而责任主体可谓是责任构成的核心要素。基于此,可以从责任主体的角度切入探究教育责任的基本意涵,故而教育责任主体也就成为理解教育责任本质属性的基本分析工具。

通常来说,教育是指影响人的身心发展的社会实践活动,教育的效用具有明显的不可分性和非竞争性,是一种典型的非垄断性公共物品、准公共物品。在“物品交换”的意义上,教育至少涉及两方主体,即教育供给者和教育接受者。所谓教育接受者即受教育者,尽管“受教育”对于社会个体而言究竟属于权利还是义务在学理上存有争议,但当社会个体基于学习知识和技能的目的而参与教育实践成为受教育者时,其必然会受到教育体制机制的约束而承担相应的教育责任。因此,以学生为代表的受教育者是天然的教育责任主体。与之相对,在教育供求关系中,教育供给者是指能够为受教育者提供学习机会和学习条件的特定主体,其在教育实践中所承担的教育供给责任,是支撑教育事业平稳运行、长续发展的关键所在。2018年,习近平总书记在全国教育大会上发表重要讲话,围绕培养人、怎样培养人、为谁培养人这一根本问题作出了重大战略部署。他明确提出,办好教育事业,家庭、学校、政府、社会都有责任。这一重要论断,牢牢把握住了我国教育事业发展的阶段性特征,牢牢把握住了办人民满意的教育需要全社会合力的内在规律,为调动全社会的力量办好教育事业提供了强大支撑、指明了方向。同时,这一论断也表明了教育事业的复杂性以及教育供给主体的多元性,即教育事业发展中的供给责任须由政府、家庭、学校和社会共同承担、协同互动。

人类历史的共同经验表明,良好的教育能够促进个体成长,影响社会人才体系变化,进而推动社会政治、经济、文化等各方面的良性发展。因此,从一定意义上说,教育决定着一个国家和民族的未来,是国家富强和民族振兴的基础性事业。也因此,自制度化的教育产生以来,教育一直都是政府需要承担的一项公共责任。在现代社会,政府所承担的教育责任也就是政府在教育事业发展中需要履行的特定职责。一般来说,政府的教育职责包括“教育服务的提供(举办)”以及对“教育服务提供的监管和调控”两大方面的内容。其中,教育服务的提供(举办)是政府履行教育职责的集中体现。例如,政府通过举办义务教育阶段的中小学校,为适龄儿童少年提供教育服务等。而对教育服务提供的监管和调整,则是指基于追求教育均等化、意识形态培养、教育标准、鼓励创新等方面的政策目标,对教育服务提供过程中的相关事项进行监督、管理、规划、调控等。

家庭是社会的基本细胞,是人生的第一所学校,也是承担教育责任的至为关键的主体。家庭的教育责任来源于家庭的自然地位和社会化功能。一方面,家庭作为生产生活单元,是社会共同体的基本形式,它守护着个体出生、成长与衰老的完整维度,为其成员提供包括教育在内的各方面的生存和发展条件;另一方面,家庭天然具有社会化功能,相对于其他组织或群体,家庭能够通过柔性化的教育方式,将抽象的社会价值和行为规则转化为具体的言说和行动,育化为个体的生命体验,从而在潜移默化中促使个体由“自然人”向“社会人”转变。从历史发展来看,家庭的教育责任曾长期处于自隐、放任乃至漠视的状态。但随着人类文明的进步,以及对教育本质意义的理解和深化,国家与社会对家庭在教育事业发展进程中的作用提出了更高要求。目前来说,家庭所负担的教育责任主要是实施良好的家庭教育,这要求家庭积极营造和谐的教育氛围,运用恰当的教育方式,对家庭成员进行人格教养和道德熏陶。此外,家庭还应当主动配合其他教育主体开展教育活动,共同促进教育事业的发展。

一般而言,学校是教育者有计划、有组织地对受教育者开展系统教育活动的专门机构,学校教育则是在学校的固定场所中,由专业人员承担,进行目的明确、组织严密、系统完善、计划性强的以影响学生身心发展为直接目标的社会实践活动。作为专门的教育机构,学校的设立目的和存在意义即在于实施教育活动,教书育人是学校的根本所在。相应地,教育责任也是学校所承担的各种责任之根本,切实履行教育责任则是社会公众对于学校和教师最基本的期待。学校的教育责任要求教育者的行为后果对学生、社会和国家的未来负责。具体来说,学生是下一代的接班人,学校应当以培养德智体美劳全面发展的现代化人才为目标,执行开展教育教学活动的各项事务。对学生发展负责不可能脱离对社会发展的责任,学校教育应当向学生揭示其与外部社会的关系、自身发展与社会发展之间的关系,自觉承担起通过教育促进社会文明进步的重要使命。同时,学校教育是国家培养人才、化民成俗的基本手段,也是一国文化传统得以传承和发展的重要载体,学校的教育活动和教学成果自然应当向国家负责。

家庭教育和学校教育对于个体的社会化以及自我实现具有举足轻重的作用和影响,但人是社会性动物,人的生存发展乃是基于社会实践的漫长过程,家庭教育和学校教育毕竟会受到时间要素或空间要素的限制,许多教育内容尤其是隐性的教化往往潜藏于无所不在的“社会帮助”之中。正基于此,办好教育需要创造良好的社会环境,在努力建构终身教育体系和学习型社会的具体进程中,为了弥补其他教育形式的内在缺陷,社会需要承担一定的教育责任。在当今时代,面对经济全球化、文化多元化以及社会信息化的演进趋势,社会的教育责任要求为教育事业的发展提供良好的基础性条件。例如,把少年宫、博物馆、图书馆、美术馆等各类社会文化体育场所建设成开放多元、充满活力的教育平台,从而与其他教育形式相衔接,形成教育合力共同育人,为培养一代新人提供更大空间。同时,社会的教育责任还意味着政府以外的国家机关、军队、企业事业单位、社会团体以及其他组织和个人,应当面向儿童、青少年等受教育者开展关爱教育、道德教育、基本的劳动教育和经济生活教育,避免干扰和破坏其他形式的教育,戕害教育的独特性等。

(二)教育责任法律化:教育法律责任的生成依据

从主体性视角出发,政府、家庭、学校、社会以及受教育者在我国教育事业发展进程中都担负着一定的教育责任。根据哈特关于责任的理论分类,这种基于主体所凝练的责任属于典型的角色责任,即在社会系统中,当某个主体占据特定的地位或职位,便会有附随于该特定地位或职位的,来为他人提供福利或以特定方式增进所属社会系统之目标的特定义务。哈特总结,一个人基于特定角色所从事的特定义务就是他的责任,这种意义上的责任,既可能是法律责任,也可能是道德责任或者其他类型的责任。因此,教育责任作为归属于特定主体的角色意义上的责任,本质上是一种综合性的责任,是由政治、道德、法律等多种责任成分构成的有机统一整体。例如,在教育行政问责实践中,主导部门针对教育行政机关或其委托授权组织的责任履行状况进行合理性质询或责任追究时,其所追究的责任既有政治上的责任,也有道德上的责任,还有法律上的责任。具体而言,政治上的责任主要是指消极意义上的政治责任,即对不履行或者不适当履行教育职责所导致的相应后果的承担,这通常表现为:制定教育政策、规划违背教育发展规律,引发社会的广泛关注,损害公共部门的形象;教育腐败致使人民群众的利益遭受损失而产生较大的负面影响;教育行政管理不当导致教育质量严重滑坡;等等。教育行政问责中的道德责任,是指教育行政人员在道义上对其选择的具体行为的善恶及价值所承担的责任。国家工作人员的特殊身份和地位决定了他们在道德评价上有一定的特殊要求和内在规定性,即在一般公民所遵从的社会德性之外,还要具备较强的职业所要求的特殊德性。此外,相关主体在教育行政问责实践中可能会承担一定的法律责任,这种责任是教育行政问责体系中最基本、最主要的责任承担形式。

可见,归属于各类主体的教育责任并非只有单一的意义指向,而是具备多重属性。在一定条件下,作为整体的教育责任可以被分解为各种具体的责任类型,包括教育政治责任、教育道德责任、教育法律责任等。因此,可以认为,教育责任是教育政治责任、教育道德责任、教育法律责任等的上位概念,教育政治责任、教育道德责任、教育法律责任是基于教育责任分化而来的特定责任类型。在这个意义上,此类具体的教育责任都是一种“类型责任”。

从整体性、综合性的教育责任剥离出具体化、特定化的“类型责任”并不是一个自生自发的过程,而是经由一定的分化机制所产生的结果。具体来说,教育政治责任的确立总是与一个国家的政治建设实践和教育制度密切关联,教育道德责任的生成依据乃是相关主体在教育事业中的自由意志和道德责任能力,而教育法律责任则必须经过相应的法律创制活动才能得以确立。就后者而言,立法机关须按照规定程序制定和变动规范性法律文件,将教育责任的特定内容纳入法律框架体系中,才能促进教育责任的分化并使其部分沉淀为教育法律责任。易言之,只有经过法律明确规定的教育责任才能构成教育法律责任,教育法律责任是教育责任的法律化。以家庭教育为例,传统观点认为,家庭教育是家长(首先是父母)对子女实施的教育,即家长在家庭生活实践中,有意识地通过自己的言传身教对子女的身心发展施加一定影响的社会活动。而按照现代观念,家庭教育则是家庭成员之间为增进家人关系和家庭功能所实施的各种教育活动,其中既包括长者对幼者的教育,也涉及幼者对长者的教育。在现阶段,我国尚未针对家庭教育制定出台专门的“家庭教育法”,仅在宪法、民法典和教育法中规定,父母有抚养教育未成年人子女的义务,未成年人的父母或者其他监护人应当为其未成年子女或者其他被监护人受教育提供必要条件等。如此,即使从最宽泛的层面进行理解,在父母教育子女之外,其他家庭成员相互之间的教育责任并未纳入法律规范体系,家庭教育领域中的相关教育责任并未实现法律化,也就不可能构成教育法律责任。

如前文所述,教育法律责任经由立法而确定,是被纳入法律规范体系中的教育责任。一般而言,法律规范体系是指一个国家全部现行法律规范分类组合为不同法律部门所形成的有机联系的统一整体。在我国,中国特色社会主义法律体系是以宪法为统帅,以法律为主干,以行政法规、地方性法规为重要组成部分,由宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门组成的有机统一整体。在纵向维度上,我国的教育法律责任主要分布在宪法、法律、行政法规和地方性法规中。例如,宪法第46条明确了中华人民共和国公民有受教育的义务;教育法第78条规定,学校及其他教育机构违反国家有关规定向受教育者收取费用的,由教育行政部门或者其他有关行政部门责令退还所收费用,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予处分;残疾人教育条例第7条规定,学前教育机构、各级各类学校及其他教育机构应当按规定实施残疾人教育,不得拒绝招收符合法律、法规规定条件的残疾人申请入学;等等。就横向维度而言,当前我国大部分教育法律责任都规定在行政法的条文当中,但诸如刑法、民法、社会法等法律部门也会涉及教育法律责任的相关内容。例如,刑法第138条规定,明知校舍或者教育教学设施有危险,而不采取措施或者不及时报告,致使发生重大伤亡事故的,对直接责任人员,处三年以下有期徒刑或者拘役,后果特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑。民法典第1200条规定,限制民事行为能力人在学校或者其他教育机构学习、生活期间受到人身损害,学校或者其他教育机构未尽到教育、管理职责的,应当承担侵权责任;社会法如劳动法第5条规定,国家应采取各种措施,促进劳动就业,发展职业教育,制定劳动标准,调解社会收入,完善社会保险,协调劳动关系,逐步提高劳动者的生活水平,等等。

(三)法律责任二分化:教育法律责任的内涵析定

特定内容的教育责任经由立法实践被纳入法律规范体系后即构成教育法律责任,因此,教育法律责任是教育责任的一种具体类型,其本身具备“教育属性”。但同时,教育法律责任也是规定在法律法规中的具体责任,是嵌合在教育领域的法律责任,因而必然具备法律责任的一般特质。作为法学基本范畴之一,法律责任是法律实践和法学研究应予充分关注和切实把握的重要概念。然而,由于“责任”一词在不同语境中具有不同含义,加之其在法律文献中时常被按照不同的词义来使用,这就使得对法律责任的界定变得十分困难。长久以来,学界围绕“法律责任是什么”的问题形成了诸多观点,将前人对于法律责任的定义以其指称范畴或者中心词进行划分,可大致归纳为如下五种类型:

(1)处罚说,即将法律责任定义为“处罚”“惩罚”或“制裁”。例如,凯尔森认为,法律责任是与法律义务相关联的概念,一个人在法律上应对一定的行为负责,或者说他在此承担法律责任,如果做出与此相反的行为,他应受到制裁。处罚说直接反映了违法行为必然会受到公权力的强制,但其仅阐明了法律责任的必为性,而未说明当为性,并且在一定程度上将法律责任等同为惩罚、制裁,存在明显的理论缺陷。

(2)后果说,即认为法律责任是某种不利后果。例如,有学者提出,“责任是违法的法律后果。责任意味着法律不仅否定责任人行为的后果,而且否定责任人行为的性质”。“法律责任是因为某些违法行为或事实状态的出现,而使责任主体所处的某种特定的必为状态。”后果说揭示了违法行为与法律责任之间的因果关系,法律责任的确是一种法律后果。但法律后果不仅包括否定性的后果,也包括肯定性的后果,因而将法律责任定义为法律后果不能显示其固有特质,只能说法律责任中包含法律后果的相关要素,但其与法律后果在内涵和外延上均有差异。

(3)责任能力说,即将法律责任看作是一种主观上的责任。这种观点认为,责任是主体所具有的辨认自己行为、了解行为意义、对自己行为负责,并把它作为自己义务的能力。法律责任则是指主体应负法律责任的地位与责任能力(主观意义之责任)。这种见解明确了法律责任的道义成分,对于法律责任的认识摆脱了纯粹的后果主义取向。但法律责任应当是主观责任与客观责任的统一,其中包含义务违反等客观要素,而不仅仅是行为人的主观心理状态及社会对行为人的价值评判,因此这种认识也是有失偏颇的。

(4)义务说,即将义务作为法律责任的指称范畴,把法律责任解释为某种义务。例如,《布莱克法律词典》对法律责任所下的定义就是,“因某种行为而产生的受惩罚的义务及对引起的损害予以赔偿或用别的方法予以补偿的义务”。另有学者提出,法律责任是一种“通过国家强制或与之等同的社会强制而履行的义务”。义务说虽然指明了法律责任的当为性,但却把这种当为性归结于外在强制,从而否定了法律责任的积极意义。

(5)新义务说。基于上述定义的内在优点和不足,张文显教授从权利和义务是理解法律现象之总枢纽的基本认识出发,着重吸收义务论的合理因素,将义务作为法律责任的指称范畴,提出“法律责任是由于侵犯法定权利或违反法定义务而引起的、由国家专门机关认定并归结于法律关系的有责主体的、带有强制性的义务,即由于违反第一性法定义务而招致的第二性义务”。新义务说以义务范畴为基调,强调两种义务之间的差别,可以将法律责任置于法的逻辑联系之中,既说明了法律责任的必为性,又说明了法律责任的当为性,还阐释了违法行为与法律后果之间的因果联系,具备较强的逻辑性、科学性、合理性,因而为我国学界所广泛引鉴。

参照新义务说关于法律责任的定义,可以进一步从学理上对教育法律责任进行剖释。根据责任内容的不同,教育法律责任可以被划分为两个层次,即作为第一性义务的教育法律责任和作为第二性义务的教育法律责任。就前者而言,教育法律责任是由法律直接规定或者由教育法律关系主体依法约定的义务,作为第一性义务的教育法律责任的确立,会使相对主体受到约束而处在一种非自由的状态中,这种非自由状态是构建良好的教育法律秩序的基础性条件,也是促进教育事业和谐发展的关键要素。教育法律关系主体所实施的违反教育法律规范的行为,其本质便是没有履行或者没有适当履行法律所设定的第一性义务,进而破坏了与第一性义务相连结的教育法律秩序。因义务主体之违法行为所导致的良好法律秩序被破坏,将会触发由法律强制其履行以恢复良好的教育法律秩序的第二性义务。是故,行为主体基于违反第一性义务而产生的新的特定义务即为第二性义务。作为第一性义务的教育法律责任和作为第二性义务的教育法律责任虽然同为立法所设定,但两者存在显著差异,第一性义务的设立目的在于规范教育法律关系主体的行为以建立教育法律秩序,而第二性义务的存在意义则是通过惩罚、补偿或强制的方式使违法主体承担不利后果,以此消除违法行为对教育法律秩序造成的侵害。例如,义务教育法第25条规定“:学校不得违反国家规定收取费用,不得向学生推销或者变相推销商品、服务等方式谋取利益。”也就是立法针对学校所设定的作为第一性义务的教育法律责任。而该法第56条规定:“学校以向学生推销或者变相推销商品、服务等方式谋取利益的,由县级人民政府教育行政部门给予通报批评;有违法所得的,没收违法所得;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”便是立法机关基于营造风清气正的教育生态环境、促进教育事业健康发展,而对违反第一性义务的学校所设定的作为第二性义务的教育法律责任。

三、教育法律责任的教义学特征

综合前述教育责任的基本意涵以及新义务说关于法律责任的定义,可以发现,教育法律责任是一种“类型责任”,它源于教育责任,如同教育政治责任和教育道德责任一样,也是构成教育责任整体的一种具体类型。同时,教育法律责任也是一种“领域责任”,它平行于其他社会领域中的法律责任,是嵌合在教育领域的法律责任。基于此,可以在整体上对教育法律责任的基本范畴作出界定:教育法律责任是规定在法律法规中、由教育责任主体承担的、旨在促进教育事业发展的一般职责和义务,以及当教育责任主体未尽职责和义务时所应承担的否定性的后果。其中,前者所指向的教育法律责任即是作为第一性义务的教育法律责任,它与其他社会领域中的守法义务在学理上的意义和射程大致相同。而后者意义上的教育法律责任,即是作为第二性义务的教育法律责任,相较于因其他违法行为而导致的不利法律后果,它具备如下主要特征:

第一,教育法律责任的承担主体和追究主体具有多元性。由于教育法律责任是教育责任法律化的结果,是构成教育责任整体的具体部分,因而其在主体结构方面必然沿袭教育责任的一般特质,而教育所固有的社会属性决定了这一领域中责任主体的多样性,因此教育法律责任的承担主体自然具有多元化的特征。结合教育领域中各类主体所承担的教育责任以及我国法律规范体系中关于教育责任的规定,可以将教育法律责任的承担主体大致划分为以下四种类型:

(1)教育管理者,主要是指政府、教育行政主管部门以及其他对教育负有职责的行政部门,包括部门的负责人和直接责任人员;

(2)教育机构及其相关人员,包括学校以及经教育主管机关批准或登记注册的非学历性教育机构、教育工作者(教师和教育职员)、受教育者(学生及其他教育机构的学员);

(3)家庭成员,主要是指父母或者其他法定监护人、被监护人等;

(4)其他社会组织或个人。由于教育法律责任的承担主体具有多样性,因而教育法律责任的追究主体和追究程序也必然具有多样性的特征,这表现在:司法机关主要针对教育领域中的行政违法行为追究行政主体的教育行政责任,以及教育刑事责任和部分教育民事责任(一部分可以通过教育法律关系主体协商解决,也可以通过行政机关追究);而行政机关则主要追究行政相对人的教育行政责任,以及通过行政裁决方式追究部分教育民事责任。

第二,教育法律责任并非独立的法律责任形式。以引起法律责任的行为的性质为标准,可以将法律责任划分为宪法责任、民事法律责任、刑事法律责任和行政法律责任,它们分别是特定法律关系主体违反宪法、民法、刑事法律和行政法律法规而应承担的否定性的法律后果。围绕教育法的地位问题,有学者提出,教育法并无纯粹的教育法律责任和制裁方式,根据违反教育法的不同情况,违法者可能会承担行政责任、刑事责任和民事责任,要受到行政、刑事或民事制裁,而追究违法者的法律责任,离不开行政处罚法、刑法、民法等法律和部分法规中关于法律责任和制裁方式的规定。因此,教育法制裁方法即教育法的调整方式具有依附性,这种依附性标示出教育法相对于基本法律部门的差异性,教育法无法成为独立的法律部门。诚然,教育事业的公益性和责任主体的多样性,使得教育领域中各种公法权力关系和私法关系相互交织,教育违法行为既可能导致对公共利益的侵害,例如政府部门违反国家规定,不按照预算核拨教育经费的,也可能直接表现为破坏教育领域的私法关系,譬如教师体罚学生等。相应地,违法主体既可能承担刑事责任或行政责任,也可能承担民事责任,因此,教育法律责任并非是一种独立的法律责任形式。然而,教育法律责任的非独立性并不能决定教育法地位的非独立性。一方面,如前文所述,教育法律责任并不只是教育法所规定的责任,而是存在于整个法律规范体系中,教育法律责任的特质与教育法在法律体系中的地位无涉;另一方面,目前既定的独立法律部门如经济法、社会法同样缺乏特有的法律责任形式,可见法律责任形式的独立性并非构成独立法律部门的必要条件。事实上,在推进法治中国建设与国家治理现代化的时代背景下,教育改革和教育事业发展进程中涌现出的许多新问题被提到了法律层面,为回应教育领域的法治诉求,在学理层面构建教育法学学科和在实践层面推进教育法部门建设正当其时。

其三,教育法律责任的责任承担方式具有综合性。如前文所述,教育法律责任不同于行政法律责任、刑事法律责任和民事法律责任,在分类标准上,它是基于法律所调整的社会领域而进行的划分,与之相类似的还有环境法律责任、卫生法律责任等。这种分类以调整不同社会领域的法律规范为背景,而在某个具体的社会领域中,由于社会关系纷繁复杂、形态各异,立法部门必然会运用各种不同性质的法律进行调整。因此,将目光聚焦于教育领域中的一个具体制度,即对教育法律责任进行考察时,所得出的结论自然包括行政的、刑事的、民事的各种性质的法律责任。尽管教育法律责任并非独立的法律责任形式,但由于其包含各种类型的法律责任,因而在具体的责任承担方式上必然呈现出综合性的特征。具体来说,教育法律责任的承担方式主要有行政法上的责任承担方式、刑法上的责任承担方式和民法上的责任承担方式,可以分别概括为教育行政法律责任、教育刑事法律责任、教育民事法律责任。所谓教育行政法律责任即针对行政相对人的教育法律责任以及针对行政主体的教育法律责任,前者如学校违反国家规定向受教育者收取费用的,由教育行政部门责令退还所收费用,后者如教育行政部门违法向学校收取费用,由政府责令退还所收费用。教育刑事法律责任是指行为主体的违法行为侵犯教育权益所应承担的刑法上的责任,例如挪用、克扣教育经费,构成犯罪的将依法追究刑事责任。教育民事法律责任则是行为主体因不履行与教育相关的民事方面的义务,而承担相应的不利后果,实践中最为常见的应属学校或者其他教育机构因管理不善造成学生伤害所承担的赔偿责任。

结语

百年大计,教育为本。教育现代化作为社会主义现代化建设的重要组成部分,是实现中华民族伟大复兴的坚固基石。全面建设社会主义现代化强国的新征程,使得加快教育现代化、建设教育强国的任务更加紧迫地摆在我们面前。教育现代化有着丰富的内涵,教育法治化既是其题中应有之义,也是实现教育现代化的基本保障,而增进教育法治化需要不断完善教育领域内的法律制度设计。作为国家立法针对教育责任主体设立的一种规制和谴责机制,教育法律责任在保障教育关系主体的合法权益、维护教育法治秩序、促进教育事业的改革与发展等方面发挥着积极的作用。因此,必须高度重视教育法律责任的学理研究和制度建设。

从我国教育法学研究的历史趋向来看,虽然近三十年来,“教育法律责任”一直是教育法学研究领域的高频热点关键词,但由于教育学与法学学科视角的差异性以及两者之间的交流融合不足,导致相关研究成果主要集中于“校园伤害事故中的教育法律责任研究”,具体包括学校体育伤害事故的法律责任、幼儿园保教活动中的法律责任、学校和教师侵犯学生人格权的法律责任、校园暴力中的法律责任、高校学生自杀赔付的法律责任等。相应地,学界围绕教育法律责任的研究主要涉及校园伤害的法律适用、归责原则、认定标准、注意义务国家赔偿、保险赔偿、应急处理机制等主题。除此以外,我国学界对于其他内容的教育法律责任尤其是教育行政责任关注不足。为避免教育法律责任研究的内卷化,未来的教育法学研究亟需拓展学术视野,从多重角度推进教育法律责任的深入研究,构筑起严密的教育法律责任理论框架。同时,尽管当前我国在形式上已经建立了相对完善的教育法律法规体系,但相关制度尚不成熟,主要表现为法律责任的自身特色不够明显,教育法律责任的法律规范不够完善,以及教育法律责任的分配结构不够合理。基于此,我国未来的立法实践应从形式和内容方面出发,不断完善教育法律责任的制度设计,为教育事业的健康发展提供坚实的法治保障。