王晓伟:基层民事执行检察监督体系的思考

来源:上海市法学会 东方法学 编辑:李翻 审核人:刘园园 发布时间:2021-02-19

王晓伟  上海市杨浦区人民检察院第五检察部副主任、检察官。

内容摘要

民事诉讼法正式赋予检察机关民事执行监督职能已有七年,案件数量呈不断上升的趋势,甚至逐渐成为基层检察机关最主要的民事监督案件类型。但不容忽视的是,在案件法律关系之外,监督过程中法院、检察机关以及案件当事人之间的博弈关系也对检察监督效果有着重要的影响。通过结合办案实际,对三方之间博弈关系进行分析,以期探索三方实现双赢、多赢、共赢的途径。

关键词:民事执行  检察监督  博弈  民事诉讼  执行程序

民事执行程序是民事诉讼实现诉讼目的的最后环节,常常背负着申请执行人的满满期待,而民事执行程序的现状又反映出和公众的期待仍然存在一定的距离,正是由于民事执行程序的这种特殊性,使得民事执行检察监督领域所牵涉的三方主体(法院、检察机关和执行案件当事人)之间存在明显的博弈关系。从法院的角度来说,一方面会想要尽可能避免因为自身错误而被检察机关采取监督措施,另一方面也谋求避免当事人在执行过程中的冲突和矛盾;从检察机关的角度来说,一方面需要用针对民事执行的监督措施来履行职责,另一方面也需要接受法院和当事人对于监督质量、监督效果的评价反馈;从当事人的角度来说,一边希望通过检察监督的途径督促法院依法、高效地采取执行措施,同时又会担心法院因为检察监督的介入而在民事执行过程中产生不利于自己的主观倾向。三者之间的博弈关系对于民事执行检察监督提出了更高的要求,如何处理好三者之间的关系是关乎民事执行检察监督效果的工作中心。

一、当前民事执行检察监督工作的总体情况

(一)近年来法院民事执行工作概况

生效法律文书的执行,是整个司法程序中的关键一环,关乎人民群众合法权益的及时实现,也关乎司法权威和司法公信力的有效保障。最高人民法院院长周强在《关于人民法院解决“执行难”工作情况的报告》中指出:司法裁判的主要任务是明确权利义务、实现定分止争,而执行工作则是依靠国家强制力实现胜诉当事人权益,最终化解矛盾,彻底解决纠纷。因此,执行的过程必然是司法活动中各种矛盾剧烈冲突、对抗性最强的过程。

近年来,全国法院民事执行案件的收案量均是以百万量级增长,执行干警的年均办案量在150件左右,在这样的增长之下却维持了执行结案率的不断提升,可知是承担了巨大的办案压力。尤其是2016年4月,最高人民法院出台《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》以来,法院在民事执行工作上投入了大量的精力,也收获了瞩目的成绩,但仍然可以看到,有两个因素始终是民事执行工作的两大障碍。一是“执行难”,民事执行案件办理过程中,在查人找物、财产变现、排除非法干预、清理历史欠账等方面依然存在较大困难。二是“执行乱”,尽管2016年以来最高人民法院出台了大量规范民事执行行为的司法解释,但实践中各地法院对于这些新规定的运行情况仍然存在差异,民事执行工作的规范有序仍是影响办案质量的重要因素。

虽然“执行难”和“执行乱”都是亟待解决的司法问题,但目前法院就执行工作所开展的工作活动中,往往更多地突出解决“执行难”,而淡化解决“执行乱”。这或许是因为“执行难”常常可以归因于社会诚信程度较低、强制执行规范供应不足等客观因素,而“执行乱”则容易让人联想到执行队伍不廉洁等负面的主观因素。但事实上“执行乱”不仅导致实施执行措施的过程不规范,也造成许多执行案件的当事人对于法院执行工作的负面情绪,甚至可能存在执行人员违法犯罪的情况。正是在这样的历史背景下,法律赋予了检察机关对于民事执行的监督职责。

(二)民事执行检察监督的现状

各级检察机关正式开展民事执行监督以来,民事执行检察监督案件在民事检察监督案件中所占比例逐年提升,而从各地检察机关向法院提出民事诉讼检察建议的数量来看,对民事执行活动提出检察建议的数量基本均高于再审检察建议和对审判活动违法检察建议的数量,由此可知民事执行检察监督已经成为全国检察机关民事诉讼检察监督工作最主要的增长点。虽然民事执行检察监督取得了一定的效果,但我们仍然可以发现其所显现出的问题:

一是案件受理数较少。尽管民事执行检察监督案件的数量逐年提升,但远远低于法院民事执行案件的受案量,以上海为例,2018年全市法院执行案件的受案数约为12.6万件,而全市民事执行检察监督的受案数为248件,不到法院受案数的2‰。案件数量上的差距导致两个结果,一方面检察监督涵盖面较小,监督力度存在不足;另一方面导致检察机关监督经验积累较慢。

二是监督过程中阻力较大。部分法院对于民事执行检察监督的认识尚有不足,客观上对民事执行检察监督产生了不少阻力。例如,办案过程中在调阅执行案卷、向执行法官调查案件情况、民事执行检察建议的回复等方面时常会发生检法合作方面的困难,影响办案节奏和办案效果。

三是公众感受度较低。一般公众对检察机关民事检察职能就已经了解不多,而民事执行检察监督又是其中相对新生的职能,所以公众知晓度普遍不高。同时,由于民事执行检察监督相较民事裁判监督的抗诉手段而言缺乏刚性,其效果必须通过法院后续的主动作为来实现,而部分法院对于民事执行检察建议的抵触也造成了社会效果不能很好地实现,最终导致当事人对民事执行检察监督作用的质疑。

四是监督问题层次较浅。大量民事执行检察建议仍然停留于怠于执行、超期执行等程序性瑕疵,对于违法拍卖、超标的查封、错误分配财产、变相变更裁判结果等深层次问题涉及较少。对法院在民事执行过程中存在问题的分析研判不足,类案检察建议的运用较少,鲜有影响力较大的民事执行检察监督案件。

二、我国民事执行监督的沿革

在民事诉讼检察监督领域,执行监督的制度是最晚落地的,在不同时期,执行监督历经了检法两家及社会各界的各种不同认识。

(一)监督大门的关闭

从检察机关开始对民事审判活动进行监督起,全国各地检察机关对民事执行监督的尝试就一直在进行,但由于配套法律制度的不完善,检法之间对此始终没有形成共识。但在1995年8月,最高法院作出了《关于对执行程序中的裁定的抗诉不予受理的批复》,认为法院执行过程中的裁定不属于抗诉的范围。该批复虽未直接否定所有的检察监督方式,但很大程度上表达了当时法院对于民事执行检察监督的态度。2000年6月30日最高人民法院通过的《关于如何处理人民检察院提出的暂缓执行建议问题的批复》明确指出“人民检察院对人民法院生效民事判决提出暂缓执行的建议没有法律依据”。至此法院对于民事执行检察监督之门基本关闭。

(二)制度设计的完善

2005年8月高检院《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》中提出“探索人民检察院对民事执行活动进行监督的方式”开始,检察机关对民事执行监督的制度设计正式拉开了序幕。

2010年7月“两高三部”出台《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定(试行)》,虽然该规定是针对整个诉讼过程的,并未专门针对民事执行监督,而且监督重点在于司法人员的渎职行为,但却是首次从制度层面将视线照进了民事执行检察监督这一盲区。

2011年3月,“两高”会签《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》,在山西等12个省开展执行监督试点工作,对法院超期限划拨执行款、法定期限内对执行异议不作出裁定等五种情况以检察建议的方式进行监督,标志着检法两家首次对民事执行检察监督在一定范围内形成了一致意见。

(三)法律制度的成熟

2012年民事诉讼法进行了修改,新增了第235条,规定人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。这是首次以国家法律的形式对检察机关开展民事执行监督的赋权,也标志着民事执行检察监督的大门就此彻底打开。

2016年两高共同订立《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》,对于民事执行检察监督有了细化的规定,强化了民事执行检察监督的可操作性,同时也代表了民事执行检察监督在制度层面迈入了成熟期。

三、民事执行检察监督当前问题的成因

从检察机关的视角来看,主要可以从法院和执行案件当事人两个方面来探究目前存在的问题。

(一)法院对民事执行检察监督态度的分析

总体上来说,法院对于民事执行检察监督是非常认同和支持的。最高法院长周强表示,要自觉接受检察机关法律监督。两高也通过共同制定《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》、开展专项评查等活动,不断加强和规范民事执行法律监督活动,促进人民法院依法执行,认真办理检察机关提出的民事执行检察建议。但同时我们仍然可以看到,全国各地检察机关,尤其是基层检察机关开展民事执行监督过程中存在不少困难。

对法院而言,民事执行过程中涉及的程序性法律又十分庞杂,几乎渗入每个执行程序的方方面面,而执行工作的困难度和复杂性又导致了要在提高执结率、缩短办案期限的压力下注重每个办案细节,是一件难度很高的事情。这些矛盾就造成了许多法官对于检察监督的不理解,认为是在鸡蛋里挑骨头。这种负面情绪不仅体现在民事执行检察监督案件的调查取证环节,更体现在法院对于监督措施的处理和回复方面。从全国各地检察机关民事执行检察建议的采纳率普遍偏低就有所反映,例如,2019年上半年,福建省民事执行检察建议的采纳率为50.3%、天津市仅27.8%,江苏省是64.6%,但远低于其审违类检察建议89.5%的采纳率,即便排除检察机关本身监督质量的因素,法院对民事执行检察监督的排斥感也可见一斑。我们认为,导致目前这一局面的原因主要有以下三点:

1.法院接受监督的理念未得到更新

由于民事执行检察监督在短短几年内经历了从无到有、从部分监督到全面监督的过程,相关规定尚不完善,检法两家对于民事执行检察监督的认识仍然存在差异,法院接受监督的意识较为薄弱。

例如,对于依申请受理后检察机关又自行发现的问题能否监督,检法两家的认识存在较大差异。法院认为,检察机关在依申请受理后自行发现的问题属于依职权监督,根据两高《民事执行监督规定》第七条,只有在损害“两益”、执行人员严重违法等情况下才能依职权监督。而检察机关作为监督方,一般认为提出检察建议系根据中华人民共和国民事诉讼法第235条规定,对法院民事执行活动中存在的违法情况予以监督,当事人的申请监督理由并非提出检察建议的前置条件。两高民事执行监督规定第7条系“应当”依职权监督的情形,对于范围之外的执行违法行为的监督并未予以排除,且该条款的“监督”应当理解为启动审查程序(即受理),而不是指监督手段(即提出检察建议),若将该处“监督”理解为提出检察建议等监督结果,则会导致检察机关缺失依职权受理案件的依据。因此检察机关依申请受理后自行发现的执行违法仍然可以提出检察建议。

再如,在民事执行案件办理过程中,检察机关能否就执行活动进行法律监督。法院一般认为由于执行案件尚未办结,许多问题尚未确定,检察机关不应对其进行监督。而检察机关一般认为,民事执行不同于民事审判,其过程性更为显著,一件民事执行案件往往是由多个执行行为构成的,每个执行行为又都会对当事人产生独立的影响,根据两高民事执行监督规定第3条,检察机关有权对法院执行法律文书的活动实施法律监督。从该规定的字面理解,执行活动的监督应包含执行过程,从效果上讲,在过程中多一方提醒也有利于解决执行难,至少体现在两方面:一是避免程序性过错瑕疵导致当事人不服,甚至缠闹访;二是增强执行活动的公信力,同时还能以发现普遍性问题的形式,譬如银行、房产交易中心不配合等,帮助督促相关部门配合法院执行。

另外,在执行案卷的调取方面,法院向检察机关提供的外卷材料往往不齐全,尤其有些案件根据法律规定需要合议庭决定的,由于检察机关无法调取内卷,看不到合议庭决议等关键材料,导致无法对案件结果的合法性进行认定,再加上执行法官客观上经常外出实施执行措施,承办检察官很难通过执行法官的直接沟通来了解案情。

2.民事执行检察监督的质量有待提升

部分法院对于检察建议中提到问题采取回避和否定的态度,这不仅导致检察建议涉及的问题并未得到更正或改善,同时由于没有引起法院的重视,也造成同类问题反复出现,不仅有损于民事执行检察监督的效果,从长远来看也不利于民事执行办案质量的提升。这个问题虽然表现在法院对检察建议的回应方面,然而深层次原因还是需要从检察机关自身寻找。我们认为主要可以归结为以下两点:

一是“浅”,即民事执行检察监督的内容缺乏深度。由于民事执行监督是法律赋予的职能,围绕这一职能必然会产生业务考评,尤其对于基层检察院而言,检察建议的制发数和采纳情况是最重要的两项衡量指标,这两项指标看似从数量和质量两个维度对民事执行检察监督都提出了要求,然而在实际运行中却依然会有所偏离。制发数指标虽然大大提升了检察机关的监督动力,但也造成了部分检察机关纠缠于文字错误、案卷装订等无关当事人权益的瑕疵,制发了大量低质量的检察建议,此类检察建议不仅无法得到当事人的认可,也造成了法院的抵触情绪。而采纳率看似是对检察建议质量的约束,但实践中部分检察机关会与法院形成“默契”,通过减少制发检察建议的数量或者减少单个检察建议中涉及问题的数量来换取法院对民事执行检察建议的采纳,甚至出现过内容为表扬法院执行措施的检察建议,严重削弱民事执行检察建议的监督属性。

二是“断”,即民事执行检察监督工作在上下级院之间存在断层。由于目前民事检察监督案件实行同级监督,而民事执行案件一般都是通过一审判决的法院办理的,这就造成在民事执行检察监督领域,基层检察院承担了绝大多数的案件办理。分州市院在民事执行监督领域本来办案量就不多,再加上民事执行监督的形式是检察建议,基层检察院一般不会就此向上级院请示,这就导致了两个后果:一是上级院对下级院的案件指导比较少。基层检察院对于民事执行监督大多是自行摸索,获得的监督经验和做法缺乏交流共享的平台。二是一旦民事执行检察建议的效果没有得到实现,上级院继续跟进监督的比例较低。根据《人民检察院民事诉讼监督规则》的规定,法院未在规定期限回复检察建议或者对检察建议处置不当的,检察机关应当跟进监督。然而,实践中民事执行检察建议先由上级院跟进监督的,依然缺乏有力手段来弥补检察建议刚性的不足,也是造成民事执行检察监督效果不佳的重要原因。

3.民事执行相关规定操作性较差导致检法认识上的分歧

这个问题可以说是检法两家的一个共识,在对民事执行案件进行监督过程中,经常会发现一些法规,尤其是部分程序性的规定,在实际操作层面不仅缺乏明确标准,甚至有些规定对于民事执行和执行监督还会有负面作用。以下仅举两例略作论述:

一是关于执行异议的认定。从检察机关角度来看,《人民检察院民事诉讼监督规则》对民事执行检察监督的受理作了前置性规定,即民事执行案件的当事人必须在向法院提出过执行异议之后才可以寻求检察监督的救济。正因这一前置性规定的存在,使得执行异议在民事执行检察监督中有着十分关键的意义。而从法院角度来看,《关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》对法院处理执行异议提出了较高的要求,即只要是执行异议,无论是否符合受理条件,法院都应当予以书面回应。可见,对于执行异议的认定有着十分重要的意义,而恰恰现行法律对于执行异议的形式和内容并无明确的规定,实践中当事人在执行过程中向法院书面提出的主张、质疑、情况反映等是否能认定成执行异议检法双方会有不同认识,这就导致检察机关常会以法院未依法处理执行异议提出监督意见,法院也常会以当事人并未提出过执行异议来质疑检察机关受理执行监督案件的合法性。尽管《人民检察院民事诉讼监督规则》的初衷在于让当事人穷尽法院内部的救济途径后再申请检察监督,兼顾民事执行的效率和检察监督的必要性,《关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》也是为了确保执行异议能得到应有的审查,由于缺乏评判标准导致检法认识上的分歧。二是关于执行文书送达或公开的效果。法律规定法院必须在收到申请执行书或者移交执行书后十日内向被执行人寄送《执行通知书》,目的在于让被执行人明确知晓执行义务和不履行的后果。

但实践中被执行人在收到《执行通知书》后,容易发生为了逃避执行而采取各种方式转移资产的情况,大大增加了法院执行工作的难度,部分执行法官出于顺利执行的目的,会故意不向被执行人送达上述法律文书。法律规定法院的终本裁定书应当在网上公示,以期提升执行程序的透明度,让双方当事人及社会各界对执行程序的进展情况有所知晓。但实践中部分被执行人会认为法院执行程序已无法再对其采取进一步措施,从而对履行判决义务更为抗拒,降低了被执行人进一步履行的可能性,无法实现积极正面的法律效果,部分法院在这项工作上也是采取较为放任的态度。而检察机关在对民事执行案件进行审查时,对于这类问题就会处于两难的境地,若不提出监督意见则有负于法律职责,法院又确实存在操作层面的苦衷,若对此类问题提出监督意见则确实会产生一定的负面效果。

(二)当事人对民事执行检察监督态度的分析

民事执行检察监督是执行案件当事人非常重要的法律救济途径,实践中也起到积极作用,但在部分案件的受理和办理过程中发现其中存在的问题。民事执行案件当事人对于检察监督的负面感受,主要可以归结成九个字“不知道、不敢用、不满意”。

1.不知道。由于法律是在2013年才开始正式对民事执行检察监督予以赋权,由于是一项相对较新的职能,且涉及受众又远不像检察公益诉讼职能那么广泛,不仅公众对于检察机关这一职能知之甚少,甚至部分律师都对此不甚了解。由此也可以看出检察机关在这一职能的宣传方面仍然存在不足之处。而检察机关对民事诉讼监督实行受审分离后,由控申部门承担窗口接待,由于控申部门的干警对于执行检察监督案件办理的知识储备较少;再加上出于控申部门息诉罢访的本位思想,客观上不仅没有起到很好的引导作用,反而造成部分当事人放弃对执行检察监督的选择。

2.不敢用。随着诉讼活动公开性规定的日趋严格,执行法官主观倾向对于案件执行情况的影响也日益减弱,不可否认相较审判程序民事执行程序有两个显著特点。一是不同于目前民事裁判对心证公开的要求,执行法官在执行过程中仍然有较大的自由空间。二是不同于民事裁判的既定状态,执行活动是一个持续的过程,在执行完毕之前执行法官对案件的影响和作用是始终存在的。以上两点造成了执行法官对当事人的利益,尤其是申请执行人能否顺利取得执行款项仍有很大影响。这导致当事人在寻求民事执行检察监督的过程中难免有所顾忌,怕得罪执行法官,即便明知法院在执行过程中存在问题,仍然会选择缄默。

3.不满意。从形式上来说,民事执行检察监督的法定形式是向法院提出检察建议,检察建议作为多元化监督方式的一种,其欠缺刚性的弱点导致监督效果能否得到实现很大程度上需要诸多因素的共同作用。例如,建议内容的可操作性、法院对建议的接受度、上级院对民事执行检察建议跟进监督的姿态和力度等。实践中有大量民事执行检察建议不仅没有取得良好的监督效果,甚至都没有得到应有的反馈,造成当事人对民事执行检察监督效果的质疑。更重要的是,由于大量执行检察建议是针对程序问题制发的,影响的是当事人的程序利益,而不触及其实体权益,因此从当事人的角度来看是隔靴搔痒,并没有解决现实问题,进而造成对民事执行检察监督的期待较低。

四、民事执行检察监督营造共赢局面的几点思考

法院作为接受民事执行检察监督的对象,当然应该充分认识检察监督的积极意义,发挥检察监督对民事执行工作的推动作用。检察机关作为监督者在今后的工作中还应该做些什么,才能更充分地履职,实现法、检与当事人三方共赢的局面。

(一)正确认识民事执行监督的价值

1.民事执行监督是个监督入口。诉讼中民事执行是民事审判的延续,两者存在深度的关联,检察机关在办案过程中应当对之前的民事裁判和审判活动的合法性保持一定的关注度和敏感性。尽管申请检察监督是当事人的意思自治领域,一方面部分当事人囿于法律知识的匮乏,可能无法分辨问题在于民事审判还是民事执行,检察机关在办案过程中存在释明的责任;另一方面检察机关对于民事诉讼活动侵害“两益”等情形还存在依职权监督的职责。所以不应仅仅局限于民事执行案件的审查,而应当将其作为一个监督的入口,从而更好地履行监督职责。例如,在一起强制迁离的民事执行监督案中,发现被执行人(承租人)为了对抗申请执行人(出租人)停电的局面,私自在人行道上放置柴油发电机为租赁房发电,不仅增加了法院强制执行的难度,发电机的噪音也对周遭环境产生了破坏,损害了公共利益,承办检察官遂以民事执行监督为切入点,利用检察公益诉讼监督为抓手,通过环保部门对该被执行人噪音污染的监管,阻断被执行人的不法行为,最终督促法院依法强制执行,实现了较好的社会效果。

2.进一步发挥息诉化解作用。民事执行活动是民事诉讼的最后一个环节,检察监督是司法救济的最后一道关,加之大量客观上执行不能的案件,导致当事人在向检察机关申请民事执行监督时常常都带着较强的负面情绪。这恰恰就是民事执行检察监督的重要意义之一,即在息诉化解方面起到兜底作用。在民事执行检察监督环节如果能把息诉化解工作做好,往往就是真正意义上的案结事了,对于实现法律效果和社会稳定有着重要的意义。而检察机关通过息诉化解工作,也可以向法院充分展示民事执行检察监督所起到的减压阀作用以及在息诉维稳方面的成效,从而进一步改善法院对于民事执行检察监督的接受度。同时若能真正做到案结事了,也必然会提升当事人对于民事执行检察监督的认可度,更好地实现检、法、当事人之间多赢、共赢的效果。

3.探索提升检察建议的刚性。如前所述,由于民事执行检察建议的刚性不足是法院对民事执行检察建议的采纳率明显偏低的重要原因之一,但尽管民事执行检察建议相较其它监督方式来说较为柔和,但相关法律规定对于法院收到民事执行检察建议书后的措施仍是有明确规定的,法院应当依法办理。从检察机关自身来说,可以从两个方面保障检察建议的刚性。一是确保检察建议的质量。检察建议的质量是监督刚性的前提,两高规定明确法院可以对民事执行监督中的违法情况向检察机关提出建议,这一规定实质是通过被监督法院的反馈行为,对民事执行检察建议的质量提出了要求;上级院可以对法院提出的书面建议进行梳理分析,及时指导并纠正检察建议中存在的问题,提升检察建议的质量。二是将跟进监督落到实处。相关规定虽然对跟进监督和提请监督均有所规定,但由于提请上级院监督的方式依然为检察建议,实质差异不大,因此实践中鲜有运用;目前各级检察机关也在积极探索,例如,通过向人大及政协作专题汇报、向纪检监察部门移送执行人员犯罪线索、检法共同制定关于处理民事执行检察建议的操作性规定等方式,逐步引导法院对于民事执行检察建议的重视和理解,提升民事执行检察建议的刚性。

(二)以更开放的姿态开展民事执行检察监督工作

1.优化民事执行检察监督的考评体系。一是上级院应科学设定考评体系。建议在对民事执行监督设置加分项时,不宜将法院回复检察建议的时间和采纳率作为评判标准,避免检察机关通过减少监督量换取法院的及时回复和采纳率,因为这种情况下所减少的监督数量并不会引起监督质量的提升,本质上就是没有依法履行监督职责。同时,上级院应当对下级院制发检察建议的合法性与合理性进行评查,对质量存在问题的检察建议不计考核分甚至予以扣分,尤其对于法院就民事执行检察监督过程中存在违法情形而提出建议的情况,应当深入分析研判,明确存在的问题并适时公示,从而提升民事执行检察监督的整体质量。二是基层检察院应积极合理应对考评。基层检察院在应对考评时应当充分认识考评的意义,既要根据考评要求积极作为,又要将民事执行监督的法定职能作为中心,避免因考评本位主义导致监督行为的不合法、不合理,秉持客观公正的办案理念,共同谋求民事执行监督的长远发展。

2.在监督中提升监督能力。正式开展民事执行检察监督的时间相较民事执行工作几十年的历史来说是十分短暂的,尽管在这一过程中各地检察机关也积累了不少经验做法,但要真正解决监督能力不足的问题仍然需要在监督过程中锻炼队伍,既要勇于监督,又要善于监督。例如,各级检察机关开展的民事执行专项检察监督工作往往是提升监督能力的一剂良方,通过布置评查任务、培训评查方法、评查过程中的研判答疑、制发检察建议、对法院的回函进行点评等几个环节形成一个监督的闭环,每次专项评查活动都能让检察机关在民事执行案件某个专门领域的监督能力得到极大提升。因此,建议检察机关通过人大、政法委等途径加大举办专项评查的力度和频次,提供机会增强检察机关对民事执行的监督能力。

(三)强化监督谋求法院的理解和认同

1.小处着手,实现检法良性互动。法院容易对于民事执行检察监督工作产生一种错误观念,即监督的都是小问题、小瑕疵,认为监督的意义不大,甚至部分检察官也存在这样的错误认识。我们认为,对于民事执行的监督是检察机关的法定职责,没有自由选择的权力,只要是违反法律规定的地方,都应当予以监督。监督的方式可以有所不同,例如,一些反复出现的办案瑕疵可以通过类案检察建议的方式进行监督。如果只是因为问题比较小就放弃监督,不仅是严重的失职,同时也会降低办案人员对于民事执行监督的敏锐性,何谈发现大问题?长此以往,也会让法院对民事执行检察监督的认识产生偏差,认为民事执行中程序性的瑕疵无关紧要,办案质量无法得到改进和提高,最终导致民事执行检察监督的路越走越窄,越走越崎岖。只有通过让法院注意到每个办案细节,依法规范执行程序,真正提高民事执行案件的办案质量,才能从根本上减少检察机关制发检察建议的数量,实现检法之间依法良性互动。

2.高处着眼,注重依法监督和办案效果的统一。基于民事执行工作与社会效果的高度关联,民事执行检察监督自然也应当将办案效果摆在十分重要的位置。可以说,依法监督是办案的前提,办案效果是监督的目标,而要将两者有机地结合是一件技术性很强的工作,我们认为注重以下三个方面。一是必须将依法监督作为不变原则,任何牺牲案件合法性以期实现办案效果的做法都是缘木求鱼,这样的案件不仅经不起时间的检验,甚至会弄巧成拙反而造成当事人的缠诉缠访。二是办案过程中要与执行人员充分沟通。只要被执行人没有完全履行完毕,民事执行案件就是一个持续变化且非常复杂的过程;监督过程中与执行人员的及时沟通不仅是为了明确是否存在需要监督的情况,更能了解案件背景和当事人的具体情况,以便在确保监督质量的同时避免对法院执行工作产生负面影响。三是要积极主动地寻求借力,简单机械地向法院制发民事执行检察建议最多只是完成了检察监督的法定职责,但若在办案过程中可以顺利化解执行中的矛盾和痛点,就进一步实现了检察机关的社会责任。化解执行矛盾也是法院的需求,检法两家若能相互借力,引导双方当事人和解,不仅化解了当事人之间矛盾,也能加深检法之间对于民事执行监督的理解和认同。

3.加强互动,提供更大更多的平台。民事执行检察监督除了常规的案件办理,也应当尽可能寻求与法院在民事执行监督领域共同合作的机会。例如,两高在2016年联合开展的全国法院开展集中清理执行案款活动中,通过法院的自查和检察机关的专项评查,取得了良好的办案效果,共清理发放执行款960亿元,并在此基础上推行“一案一账号”案款管理模式,建立公开透明、全程留痕的案款管理长效机制。对检察机关而言,全面强化了检察机关办理此类监督案件的能力,加深了对于法院民事执行工作的直观感受,能够更充分地理解民事执行工作的不易,有利于在之后的监督过程中双方进一步摒除偏见、深化合作,推动民事执行工作高效有序地开展,实现法院、检察机关和当事人之间多赢、共赢。

民事执行检察是民事检察工作中来得最晚,却又十分重要的一项职能,走过的七年历程已经积累了大量的经验做法,仍然有漫长艰巨的路要走。检察机关如何处理好和法院、当事人之间的关系,是民事执行检察监督能否实现自身价值,越走越顺畅的关键因素。张军检察长在2019年最高人民检察院工作报告中提出,检察机关对法院执行活动既要监督也要支持,笔者认为,民事执行检察监督过程中,不仅有对抗更应有合作,通过各方的努力,逐步改善法院、检察机关、当事人之间博弈对立的关系,真正实现三者的双赢、共赢、多赢是民事执行检察监督未来的必由之路。