公丕祥:习近平法治思想中的改革论述

来源:上海市法学会 东方法学 编辑:李翻 审核人:刘园园 发布时间:2021-02-20

公丕祥  南京师范大学法学院教授、博士生导师,中国法治现代化研究院院长,江苏高校区域法治发展协同创新中心研究员。

内容摘要

关于法治领域的改革论述是习近平法治思想的有机组成部分,是马克思主义法治理论中国化的最新成果。习近平总书记坚持运用马克思主义法治理论的基本原理和方法论准则,从新时代国家现代化的战略全局出发,深刻把握中国的法治国情特点,科学论述当代中国法治领域改革的政治方向、历史进程、根本目的和内在机理等改革的一系列重大理论和实践问题,创立了内涵丰厚、深刻精辟、系统完备的法治改革论述,为新时代全面依法治国、深化法治改革提供了根本遵循和行动指南。推进新时代的法治领域的改革,必须坚持习近平法治思想的指导地位,运用其指导法治改革实践,为开启全面依法治国新征程、实现中国法治现代化而不懈努力。

关键词:习近平法治思想  改革论述  法治领域改革  中国法治现代化  全面依法治国  改革与法治

当代中国正在经历一个极其深刻的社会大变革进程,“改革开放是决定当代中国命运的关键一招”,法治改革是这一进程的强劲的时代回响。坚定不移地推进法治改革,有效突破法治实践中存在的制度难题,努力破除影响法治发展的体制性、机制性、保障性障碍,进而推动中国特色社会主义法治制度的自我完善和发展,这是全面推进依法治国、实现中国法治现代化面临的一项重大战略任务。

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央从确保党和国家长治久安的战略全局出发,加强法治改革的顶层设计,精心筹划和扎实推进全方位的法治改革,当代中国的法治领域发生了历史性变革、取得历史性成就,深刻地改变着国家与法律生活的基本面貌。在这一过程中,习近平总书记运用马克思主义法治理论的基本原理和方法论原则,着眼于新时代治国理政的战略考量,精辟阐述法治领域改革的重大理论与实践问题,形成了内容丰富、系统科学的法治改革论述,创新发展了中国特色社会主义法治理论。习近平法治思想蕴含着丰富的改革精神,清晰地表达了中国特色社会主义法治改革的内在特质,深刻反映了当代中国共产党人对中国特色社会主义法治改革规律的认识达到了新高度,为新时代全面依法治国、推进法治改革提供了根本遵循。深入学习研究习近平法治思想中的改革论述,有助于科学把握习近平法治思想的时代精神和理论品格,坚定地走中国特色社会主义法治改革与发展之路,向着法治中国的伟大目标奋力前行。

一、当代中国法治改革的正确方向

新中国成立70多年特别是改革开放40多年来,我们党领导人民不断探索,逐步形成了中国特色社会主义法律制度,为当代中国发展提供了有力的法治保障,也为新时代推进全面依法治国积累了宝贵经验。如同中国特色社会主义制度体系中的其他制度一样,中国特色社会主义法律制度正在经历一个发展完善、成熟定型的历史进程。习近平总书记指出:“中国特色社会主义制度是特色鲜明、富有效率的,但还不是尽善尽美、成熟定型的。中国特色社会主义制度也需要不断完善。”“我们要坚持以实践基础上的理论创新推动制度创新,坚持和完善现有制度,从实际出发,及时制定一些新的制度,构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型,为夺取中国特色社会主义新胜利提供更加有效的制度保障。”在法治发展领域,必须“坚定不移推进法治领域改革,坚决破除束缚全面推进依法治国的体制机制障碍。解决法治领域的突出问题,根本途径在于改革。如果完全停留在旧的体制机制框架内,用老办法应对新情况新问题,或者用零敲碎打的方式来修修补补,是解决不了大问题的”。因此,必须深入推进法治改革,推动中国特色社会主义法律制度的与时俱进、不断完善和发展,使中国特色社会主义法律制度更加完备、更加成熟、更加定型、更加行之有效,从而坚定有力地开拓全面依法治国、推进中国法治现代化的广阔天地。

在中国这样一个人口庞大、地域辽阔、民族众多、国情复杂的东方大国,法治改革面临的任务之重前所未有,面对的风险挑战之多前所未有。要保证法治改革的顺利推进,就必须坚持正确的方向,沿着正确的道路前进。“如果路走错了,南辕北辙了,那再提什么要求和举措也都没有意义了”。党的十八届四中全会《决定》明确提出,要“坚定不移走中国特色社会主义法治道路”。对此,习近平总书记强调,该《决定》“向国内外鲜明宣示我们将坚定不移走中国特色社会主义法治道路”“在走什么样的法治道路问题上,必须向全社会释放正确而明确的信号,指明全面推进依法治国的正确方向,统一全党全国各族人民认识和行动”。很显然,坚定不移走中国特色社会主义法治道路,这是一个事关全面推进法治改革性质和方向的重大问题。中国特色社会主义法治道路,是中国特色社会主义道路的重要内容,“本质上是中国特色社会主义道路在法治领域的具体体现”,是社会主义法治建设成就的集中体现,是建设社会主义法治国家的唯一正确道路。中国特色社会主义法治道路是一条方向明确、内涵丰富、底蕴深厚、意义深远的道路,其中具有全局性意义的乃是坚持党的领导,坚持中国特色社会主义制度,贯彻中国特色社会主义法治理论。习近平总书记强调:“这三个方面实质上是中国特色社会主义法治道路的核心要义,规定和确保了中国特色社会主义法治体系的制度属性和前进方向。”因之,推进法治领域改革,必须遵循中国特色社会主义法治道路指明的方向。

首先,坚持党对法治改革的全面领导。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是中国特色社会主义法治改革最根本的保证。习近平总书记深刻指出:“中国特色社会主义有很多特点和特征,但最本质的特征是坚持中国共产党领导。”“党是我们各项事业的领导核心,古人讲的‘六合同风,九州共贯’,在当代中国,没有党的领导,这个是做不到的。”“一定要认清,中国最大的国情就是中国共产党的领导。什么是中国特色?这就是中国特色。”因此,坚持党的领导,是推进法治改革的必然要求,也是保障法治改革顺利展开的根本政治保证。全面依法治国、推进法治改革,必须同我国根本领导制度、根本政治制度、基本政治制度和经济社会发展水平相适应,决不能出现颠覆性错误。推进法治改革,绝不是要削弱甚至动摇党对全面依法治国的领导,而是要加强和改善党对法治建设的领导,“推进党的领导制度化、法治化”,巩固党的执政地位。诚如习近平总书记所强调的:“党的领导是社会主义法治最根本的保证。全面依法治国决不是要削弱党的领导,而是要加强和改善党的领导,不断提高党领导依法治国的能力和水平,巩固党的执政地位。”推进法治改革,就要健全党领导全面依法治国的制度和工作机制,“继续推进党的领导制度化、法治化,不断完善党的领导体制和工作机制,把党的领导贯彻到全面依法治国全过程和各方面”。

其次,中国特色社会主义制度是推进法治改革的根本制度保障。习近平总书记指出:“制度优势是一个国家的最大优势,制度竞争是国家间最根本的竞争。制度稳则国家稳。新中国成立70年来,中华民族之所以能迎来从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃,最根本的是因为党领导人民建立和完善了中国特色社会主义制度,形成和发展了党的领导和经济、政治、文化、社会、生态文明、军事、外事等各方面制度,不断加强和完善国家治理。”“中国特色社会主义制度是中国特色社会主义法治体系的根本制度基础,是全面推进依法治国的根本制度保障。”因此,坚定不移走中国特色社会主义法治道路,就必须坚定中国特色社会主义制度自信,推动全面依法治国和法治改革进入新境界。在当代中国,推进法治改革,必须立足于中国特色社会主义法律制度的自我完善与发展,在坚持中国特色社会主义制度本质规定的基础上,革故鼎新,创新探索,适应变革时代的法治需求,创设新的法治制度结构,建立新的法治运行机制,确立新的法治正义标准,从而形成一种新的法治生活秩序,为新时代坚持和发展中国特色社会主义奠定稳定可靠的法律制度基础。

再次,中国特色社会主义法治理论是推进法治改革的行动指南。中国特色社会主义法治理论是中国共产党人把马克思主义法治思想的基本原理同中国的具体法治实践相结合的历史产物,集中体现了中国共产党人治国安邦的基本法治理念,反映了中国特色社会主义法治建设的基本规律,因而是全面依法治国、推动法治改革的基本理论准则。习近平总书记指出:“中国特色社会主义法治理论是中国特色社会主义法治体系的理论指导和学理支撑,是全面推进依法治国的行动指南。”并且强调,“我们发展的中国特色社会主义法治理论,本质上是中国特色社会主义理论体系在法治问题上的理论成果”。新中国成立以来特别是改革开放40多年来,在中国特色社会主义法治理论的指引下,中国共产党人成功开辟了中国特色社会主义法治道路,有力促进了法治领域改革的不断深入。当代中国法治改革的每一步新进展,中国特色社会主义法律制度的每一个新发展,都伴随着中国特色社会主义法治理论的新飞跃。习近平法治思想是中国特色社会主义法治理论的最新重大创新发展。推进新时代的中国法治改革,必须始终坚持以习近平法治思想为根本遵循,悉心把握新时代中国法治发展面临的历史性任务,着力解决影响法治高质量发展的体制性、机制性、保障性问题,为“更加发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用”打下坚实的法治体制、法治制度和法治机制基础。

二、当代中国法治改革的历史进程

伴随伟大社会革命的历史进程,当代中国法治领域也在经历着一场广泛而深刻的变革。在这一大变革中,新的法治系统正在形成,与以往迥然不同的法治理论正在重塑,与新的经济社会条件相适应的法治秩序渐次确立,具有鲜明中国特色的法治发展进入了崭新的境界。习近平总书记在回顾总结40多年来改革开放的历程时作出了“两个划时代”的重大论断,他指出:“在改革开放40多年历程中,党的十一届三中全会是划时代的,开启了改革开放和社会主义现代化建设历史新时期;党的十八届三中全会也是划时代的,开启了全面深化改革、系统整体设计推进改革的新时代,开创了我国改革开放的新局面。”这个重大论断,精辟概括和高度评价了党的十一届三中全会和十八届三中全会在国家现代化进程中划时代的历史地位,清晰地勾勒出当代中国法治改革的历史轨迹和发展趋向。

新中国成立以来,当代中国的法律制度获得了革命性的重构。1978年召开党的十一届三中全会,标志着当代中国法治发展进入了一个深刻变革的历史新时期。党的十一届三中全会深刻总结“文化大革命”的惨痛教训,认真讨论了民主和法制问题,强调“为了保障人民民主,必须加强社会主义法制,使民主制度化、法律化,使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威,做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”。党的十一届三中全会所确立的历史新时期我国法治建设的指导方针,有力促进了当代中国法治改革的历史进程。1979年9月,中共中央专门向全党发出《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》(以下简称“九月指示”),第一次明确提出“实行社会主义法治”,指出要加强党对司法工作的领导,切实保证司法机关行使宪法和法律规定的职权。“今后,加强党对司法工作的领导,最重要的一条,就是切实保证法律的实施,充分发挥司法机关的作用,切实保证人民检察院独立行使检察权,人民法院独立行使审判权,使之不受其他行政机关、团体和个人的干涉。国家法律是党领导制定的,司法机关是党领导建立的,任何人不尊重法律和司法机关的职权,这首先就是损害党的领导和党的威信”。“九月指示”还对新形势下如何加强和改进党对司法工作领导提出了具体的要求。很显然,“九月指示”对新时期中国法治与司法改革产生了重要影响。20世纪80年代以来,法治改革逐步推进。邓小平同志强调,要通过政治体制改革,处理好法治和人治的关系,处理好党和政府的关系。随着社会主义市场经济改革在中国大地上的勃然兴起,当代中国法治改革开始在一个更为广阔的背景和更大的范围内进一步展开。党的十四大强调,要高度重视法制建设,严格执行宪法和法律,加强执法监督,坚决纠正以言代法、以罚代刑等现象,保障人民法院和人民检察院依法独立行使审判权和检察权。党的十五大郑重提出依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略,并且第一次提出要推进司法改革、从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权,建立冤案、错案责任追究制度。党的十六大从坚持依法执政的高度,强调小康社会是一个依法治国基本方略得到全面落实的社会,第一次全面提出推进司法体制改革的历史性任务。党的十七大提出要全面落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家,深化司法体制改革,优化司法职权配置,规范司法行为,建设公正高效权威的社会主义司法制度,实现国家各项工作法治化。这就意味着,法治在国家与社会生活中的地位更加重要,国家与社会生活的法治化正在成为当代中国法治改革不可动摇的方针。

全面推进依法治国的历史性任务,对深化法治领域改革提出了新的更高的要求。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央从确保党和国家长治久安的战略高度,先后召开十八届三中全会、四中全会,作出了全面深化改革和全面推进依法治国两个历史性的决定,对推进法治领域改革作出总体部署。习近平总书记指出:“党的十八届三中全会、四中全会分别把全面深化改革、全面推进依法治国作为主题并作出决定,有其紧密的内在逻辑,可以说是一个总体战略部署在时间轴上的顺序展开。”十八届三中全会、四中全会相继推出的法治领域重大改革举措,旨在加强对全面依法治国、建设社会主义法治国家的顶层设计。十八届三中全会的划时代意义在于,首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的重大命题,并且将“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标,推出336项重大改革举措。这些重大改革举措中的相当部分都与法治领域改革密切相关。比如,在我们党的全会文献中第一次明确提出“推进法治中国建设”,强调要深化行政执法体制改革,深化司法体制改革,改革司法管理制度,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,建立符合职业特点的司法人员管理制度,完善司法人员分类管理制度和职业保障制度,完善人权司法保障制度,等等。十八届四中全会围绕建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的全面推进依法治国总目标,推出了180多项法治领域的重大改革举措。诸如,健全党领导依法治国的制度和工作机制,完善保证党确立依法治国方针政策和决策部署的工作机制和程序;健全宪法实施监督机制和程序,将每年12月4日定为国家宪法日并建立宪法宣誓制度;完善立法体系,健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,改进政府立法制度建设;建立权责统一权威高效的依法行政体制,推行政府权力清单制度;完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度;最高人民法院设立巡回法庭;探索建立跨行政区划的人民法院和人民检察院;建立立案登记制度;探索建立检察机关提起公益诉讼制度;推进以审判为中心的诉讼制度改革等。这些重大法治改革举措,有力推动了新时代的中国法治改革向纵深发展。习近平总书记强调,党的十八届四中全会提出的法治改革举措,“都是我们看准了的事情,都是必须改的。这就需要我们拿出自我革新的勇气,一个一个问题解决,一项一项抓好落实”。

党的十九大在当代中国法治改革进程中具有里程碑的重大意义,将“坚持全面依法治国”确立为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的有机构成要素,强调“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”,提出成立中央全面依法治国领导小组,加强对法治中国建设的统一领导;推进合宪性审查工作,维护宪法权威;健全人大组织制度和工作制度,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用,推进科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发展、保障善治;建设法治政府,推进依法行政,深化机构和行政体制改革,赋予省级及以下政府更多自主权;深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制,等等。党的十九大基于新时代推进国家现代化的新“两步走”的战略考量,提出了从2020年到21世纪中叶两个15年发展阶段的法治发展及其现代化的战略安排,亦即从2020年到2035年,人民平等参与、平等发展权利得到充分保障,法治国家、法治政府、法治社会基本建成,各方面制度更加完善,国家治理体系和治理能力现代化基本实现;从2035年到21世纪中叶,建成社会主义现代化强国,全面提升政治文明,实现国家治理体系和治理能力现代化。党的十九届二中全会在我们党的历史上第一次以全会形式专题研究宪法修改问题,审议通过了《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》;党的十三届全国人大一次会议审议通过了第五个宪法修正案,充实完善了现行宪法有关国家制度规定,藉以适应新时代新的伟大社会革命的法治需要。对此,习近平总书记指出:“在保持宪法连续性、稳定性、权威性的前提下,通过修改使我国宪法更好体现人民意志,更好体现中国特色社会主义制度的优势,更好适应提高中国共产党长期执政能力、推进国家治理体系和治理能力现代化的要求,为新时代坚持和发展中国特色社会主义提供宪法保障。”党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》,强调“深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革”“必须坚持改革和法治相统一、相促进”“既发挥法治规范和保障改革的作用,在法治下推进改革,做到重大改革于法有据,又通过改革加强法治工作,做到在改革中完善和强化法治”;提出组建中央全面依法国委员会,作为党中央决策议事协调机构,负责全面依法治国的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实,藉以加强党中央对法治中国建设的集中统一领导,健全党领导全面依法治国的制度和工作机制;并且对深化行政执法体制改革、深化司法体制改革等也提出了明确要求。因此,习近平总书记指出:“深化党和国家机构改革,是全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。”党的十九届四中全会从坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的战略高度,对健全保证宪法全面实施的体制机制、完善立法体制机制、健全社会公平正义法治保障制度、加强对法律实施的监督等作出了进一步部署。党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》,从把握新发展阶段、贯彻新发展理念、推动高质量发展、构建新发展格局的战略全局出发,进一步提出要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,完善监察权、审判权、检察权运行和监督机制,促进司法公正,从而有效发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用,推进法治中国建设。这充分表明,新时代的中国法治改革正在向纵深推进。

很显然,党的十一届三中全会和十八届三中全会在当代中国法治改革进程中具有划时代的重大意义。党的十八大以来,中国法治改革的生动实践集中展示了法治领域的深刻变革及其历史性成就。如同中国特色社会主义制度体系中的其他制度一样,中国特色社会主义法律制度正在经历一个完善发展、成熟定型的历史过程。当今世界正处于百年未有的大变局之中,国家与国家之间的竞争愈益尖锐激烈,这种竞争本质上就是制度的竞争。习近平总书记深刻指出:“制度优势是一个国家的最大优势,制度竞争是国家间最根本的竞争。制度稳则国家稳。”推进法治领域改革,加强法律制度建设,对于增强中国的国家核心竞争力至关重要。“我们要在坚持好、巩固好已经建立起来并经过实践检验的根本制度、基本制度、重要制度的前提下,坚持从我国国情出发,继续加强制度创新,加快建立健全国家治理急需的制度、满足人民日益增长的美好生活需要必备的制度。要及时总结实践中的好经验好做法,成熟的经验和做法可以上升为制度、转化为法律”,从而推动中国特色社会主义法律制度与时俱进、不断完善和发展。

三、当代中国法治改革的根本目的

中国特色社会主义法治的本质特征就是人民性。坚持以人民为中心,是全面依法治国、推进法治改革的根本目的。习近平总书记强调:“以人民为中心的发展思想,不是一个抽象的、玄奥的概念,不能只停留在口头上、止于思想环节,而要体现在经济社会发展各个环节。”在法治领域,要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国的全过程和各方面。在中央全面依法治国工作会议的讲话中,习近平总书记把“坚持以人民为中心”纳入新时代中国特色社会主义法治思想的“十一个坚持”之一,他指出:“全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民,必须坚持为了人民、依靠人民。”因此,要坚持法治改革的人民性,把实现好、维护好、发展好人民群众的合法权益作为法治改革的出发点和落脚点,精心谋划和推进新时代的法治改革。

公平正义作为一种价值理念和生活形态,反映了人类社会与法治文明进步的艰难曲折历程,构成了衡量和评价社会与法治文明进步程度的价值尺度。大变革时代的当代中国,必须始终高度关注和重视解决社会公平正义问题,这亦成为法治领域改革面临的一项重大议题。习近平总书记指出:“全面深化改革必须着眼于创造更加公平正义的社会环境,不断克服各种有违公平正义的现象,使改革发展成果更多更公平惠及全体人民。如果不能给老百姓带来实实在在的利益,如果不能创造更加公平的社会环境,甚至导致更多不公平,改革就失去意义,也不可持续。”促进和实现社会公平正义,不仅是社会主义法治国家实现程度的重要评价尺度,也是推进法治领域改革的重要目标。“公正是法治的生命线。公平正义是我们党追求的一个非常崇高的价值,全心全意为人民服务的宗旨决定了我们必须追求公平正义,保护人民权益、伸张正义。全面依法治国,必须紧紧围绕保障和促进社会公平正义来进行”。因此,当代中国法治改革的一个鲜明特质,就是确立维护社会公平正义的基本价值准则,解决法治领域影响社会公平正义的突出问题,建立健全实现社会公平正义法治体制、制度和机制。党的十八届三中全会《决定》强调,全面深化改革必须“以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”“维护人民权益,让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。党的十八届四中全会《决定》将“依法维护人民权益、维护社会公平正义”作为全面推进依法治国指导思想的重要内容,并明确提出,法治建设要“以保障人民根本权益为出发点和落脚点,保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务,维护社会公平正义,促进共同富裕”,强调“公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引导作用,司法不公对社会公正具有致命破坏作用”。党的十八届五中全会《建议》明确提出,坚持以人民为中心的发展思想,强调要“把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点,发展人民民主,维护社会公平正义,保障人民平等参与、平等发展权利,充分调动人民积极性、主动性、创造性”,并且把共享发展确立为新发展理念的有机构成要素之一,提出要“作出更有效的制度安排,使全体人民在共建共享发展中有更多获得感”,“朝着共同富裕稳步前进”。党的十九大报告将“必须坚持以人民为中心的发展思想,不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕”确定为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容,将“坚持以人民为中心”纳入新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略之中,强调要“加强人权法治保障,保证人民依法享有广泛权利和自由”“保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”“保护人民人身权、财产权、人格权”。

党的十九届四中全会《决定》对健全社会公平正义法治保障制度提出了明确要求,强调要保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务;规范执法自由裁量权,加大关系群众切身利益的重点领域执法力度;加强对司法活动的监督,确保司法公正高效权威。党的十九届五中全会《建议》强调,制定国家中长期经济社会发展规划,必须坚持以人民为中心的原则,把坚持共同富裕方向,促进社会公平,增进民生福祉放在更加突出的位置,将“社会公平正义进一步彰显”纳入“十四五”时期经济社会发展主要目标之中,将“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”确立为到2035年基本实现国家现代化的远景目标之一。由此可见,维护和促进社会公平正义的主题,始终贯穿于新时代中国国家发展与法治改革的全过程。在中央全面依法治国工作会议上,习近平总书记精辟阐述了坚持以人民为中心的法治蕴涵,强调“要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程。推进全面依法治国,根本目的是依法保障人民权益”。这就为在新的时代条件下全面依法治国、推进法治改革指明了方向。

深入推进新时代的中国法治改革,维护和促进社会公平正义,必须充分发挥制度的保障作用。要加强国家制度与法律制度建设,通过推进法治领域改革,健全完善促进社会公平正义的法治保障体制、制度和机制,统筹推进维护社会公平正义的法治制度安排,着力创造更加公平正义的制度环境。习近平总书记指出:“实现社会公平正义是由多种因素决定的,最主要的还是经济社会发展水平。”但是,“这样讲,并不是说就等着经济发展起来了再解决社会公平正义问题”“不论处在什么发展水平上,制度都是社会公平正义的重要保证。我们要通过创新制度安排,努力克服人为因素造成的有违公平正义的现象,保证人民平等参与、平等发展权利。要把促进社会公平正义、增进人民福祉作为一面镜子,审视我们各方面体制机制和政策规定,哪里有不符合促进社会公平正义的问题,哪里就需要改革;哪个领域哪个环节问题突出,哪个领域哪个环节就是改革的重点。对由于制度安排不健全造成的有违公平正义的问题要抓紧解决,使我们的制度安排更好体现社会主义公平正义原则,更加有利于实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。”因此,推进法治领域改革的基本价值目标,即在于维护和促进社会公平正义,使之贯穿于法治改革的全过程和各方面。在立法改革领域,要以推动立法高质量发展为关键,以完善立法体制机制为重点,加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度。在全面依法治国的新时代,“人民群众对立法的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题;不是什么法都能立国,不是什么法都能治好国;越是强调法治,越是要提高立法质量”“要抓住提高立法质量这个关键,深入推进科学立法、民主立法,完善立法体制和程序,努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护”。只有这样,才能做到“以良法促进发展、保障善治”。在行政法治改革方面,法治政府建设是一场深刻的政府革命,是法治中国建设的关键领域。在法治国家、法治政府、法治社会一体建设的工作布局中,“法治政府建设是重点任务和主体工程,要率先突破”。这场政府革命的法治要求是着眼于维护和促进社会公平正义,提高政府公信力,深入推进机构、职能、权限、责任法定化,坚持法定职责必须为、法无授权不可为的法治原则,行政机关不得法外设定权力,没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织权益或者增加其义务的决定,并且要推行政府权力清单制度,坚决消除权力设租寻租的空间,从而“用法治给行政权力定规矩、划界限,规范行政决策程序,加快转变政府职能”。在司法改革领域,“公平正义是司法的灵魂和生命”。深化司法体制改革的重要目的是促进司法公正,提高司法公信力,使司法机关真正发挥维护社会公平正义最后一道防线的作用。因此,要深化司法责任制综合配套改革,优化司法职权配置,完善审判制度和检察制度,健全司法权力运行和制约监督机制,规范司法行为,加大司法公开力度,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。诚如习近平总书记所强调的:“深化司法体制改革,建设公正高效权威的社会主义司法制度,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。公正司法事关人民切身利益,事关社会公平正义,事关全面推进依法治国。要坚持司法体制改革的正确政治方向,坚持以提高司法公信力为根本尺度,坚持符合国情和遵循司法规律相结合,坚持问题导向、勇于攻坚克难,坚定信心,凝聚共识,锐意进取、破解难题,坚定不移深化司法体制改革,不断促进社会公平正义。”深化法治领域改革,维护和促进社会公平正义,是新时代社会主要矛盾变化的必然要求。新中国成立以来法治发展的历程充分表明,在国家发展进程中,社会主要矛盾及其变化,不仅构成社会发展不同历史阶段的重要区别,而且历史性地生成着不同发展阶段的法权要求。中国特色社会主义进入新时代,不仅反映了社会主要矛盾的新变化,也标识着当代中国法治改革处于新的历史方位,面临着新的形势和任务。习近平总书记指出:“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”新时代的“人民美好生活需要日益广泛,不仅对物质文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求显著增长”。显然,在人民物质文化需要日益得到满足的基础上,显著增长的人民民主法治、公平正义需求,已经成为人民美好生活需要的重要内容,进而成为坚持全面依法治国基本方略、深入推进法治领域改革的内在动能。所以,新时代社会主要矛盾新变化在法治领域的集中体现,乃是日益增长的人民法治新需要与法治领域发展不平衡不充分之间的矛盾。深刻把握和解决这个矛盾,有效解决法治领域的突出问题,回应社会各方面关切,坚决破除妨碍全面依法治国、影响社会公平正义的体制机制障碍,根本途径在于深入推进法治领域改革。在中央全面依法治国工作会议上,习近平总书记强调:“要继续推进法治领域改革,解决好立法、执法、司法、守法等领域的突出矛盾和问题”“健全社会公平正义法治保障制度”“积极回应人民群众新要求新期待,系统研究谋划和解决法治领域人民群众反映强烈的突出问题,不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感,用法治保障人民安居乐业。”很显然,新时代法治改革的基本要求,即在于悉心把握新时代人民群众对法治建设的新要求新期待,以维护和促进社会公平正义为基本价值尺度,采取行之有效的法治措施,着力增强法治发展的优质供给,更加充分地满足人民的民主法治、公平正义的新需要,进而开辟全面依法治国、建设法治中国的崭新境界。

四、当代中国法治改革的内在机理

习近平总书记指出:“全面推进依法治国是一个系统工程,是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。”进入新时代的法治领域改革与时俱进,波澜壮阔,极其深刻地改变着国家与法治领域的基本面貌,有力地推动了从传统的人治型国家治理体系向现代的法治型国家治理体系的革命性转变。习近平总书记运用马克思主义法治原理和方法论准则,深入分析当代中国法治改革面临的形势与任务,着力揭示法治领域改革的内在机理,从而彰显了新时代中国法治改革的时代特质。

一是坚持统筹协调推进法治领域改革。习近平总书记指出:“我国改革已经进入攻坚期和深水区。进一步深化改革,必须更加注重改革的系统性、整体性、协调性,统筹推进重要领域和关键环节改革。”进入攻坚期和深水区的中国法治改革,必须在坚持正确政治方向的前提下,深刻认识新一轮全方位的法治改革的复杂性和艰巨性,努力把握推进法治领域改革的内在规律,坚定推进法治改革的信心和决心,凝聚起推进法治改革的社会共识,从而在这一基础上加强法治改革的战略谋划。“统筹谋划,就是要提高改革的科学性”。法治改革涉及法治领域利益格局的深刻调整,“需要加强顶层设计和整体谋划,加强各项改革的关联性、系统性、可行性研究。我们讲胆子要大、步子要稳,其中步子要稳就是要统筹考虑、全面论证、科学决策”。这就要求深入调查研究,注重把握规律,加强对法治领域各项改革关联性的研判,悉心筹划法治改革方案的顶层设计和总体规划。“协同推进,就是要增强改革措施的协调性”。法治领域改革是一个复杂的系统工程,涉及许多重大的理论问题和实践问题,各个方面各个环节改革的关联性互动性也在明显增强,每一项改革往往需要其他改革协同配套,涉及面广的改革同时还要推进配套改革。因此,“我们要统筹谋划深化改革各个方面、各个层次、各个要素,注重推动各项改革相互促进、良性互动、协同配合”。新时代法治改革的突出亮点,就是加强法治领域改革的战略统筹和顶层设计。党的十八届四中全会推出的180多项重大法治改革举措,不仅涉及法治改革的战略目标、战略重点、优先顺序、主攻方向、工作机制和推进方式,而且注重强化法治改革措施的全面考量、有机协调、相互配合、整体协同、形成合力,从而更具针对性、实效性和可操作性,勾画了新时代法治领域改革的崭新蓝图。诚如习近平总书记所指出的,十八届四中全会提出的法治改革举措,“不可避免涉及改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个领域,涉及面、覆盖面都不小”“全会制定了全面推进依法治国的总蓝图、路线图、施工图,标志着依法治国按下了‘快进键’、进入‘快车道’,对我国社会主义法治建设具有里程碑意义”。

二是坚持法治领域改革的重点突破。应当看到,面对新时代人民不断增长的法治需要,法治机关在法治理念、法治体制、法治机制、法治队伍、法治保障等方面,还存在诸多不相适应的地方,亟待通过深化法治领域改革切实加以解决。习近平总书记在主持党的十八届四中全会《决定》起草工作的一个重要考虑,就是要“坚持改革方向、问题导向,适应推进国家治理体系和治理能力现代化要求,直面法治建设领域突出问题,回应人民群众期待,力争提出对依法治国具有重要意义的改革举措”。党的十八大以来法治改革的一个明显特点,就是坚持问题导向、重点突破,把解决突出问题、破解法治难题作为推进法治领域改革的重点方向而予以统筹部署,以期回应社会各方面的关切。“法治领域改革涉及的主要是公检法等国家政权机关和强力部门,社会关注度高,改革难度大,更需要自我革新的胸襟。如果心目中只有自己的‘一亩三分地’,拘泥于部门权限和利益,甚至在一些具体问题上讨价还价,必然是磕磕绊绊、难有作为。改革哪有不触动现有职能、权限、利益的?需要触动的就要敢于触动,各方面都要服从大局”。当下,人民群众对司法不公问题反映强烈,党的十八大以来中央把深化司法改革、保证司法公正、提高司法公信力作为全面推进依法治国、深化法治领域改革的重点领域。习近平总书记在党的十八届三中全会《决定》的说明中谈到,全会《决定》涉及的十一个方面的重大问题和重大举措,其中之一是改革司法体制和运行机制。习近平总书记指出:“司法体制是政治体制的重要组成部分。这些年来,群众对司法不公的意见比较集中,司法公信力不足很大程度上与司法体制和工作机制不合理有关”“司法改革是这次全面深化改革的重点之一。全会决定提出了一系列相互关联的新举措,包括改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度;健全司法权力运行机制,完善主审法官、合议庭办案责任制,让审判者裁判、由裁判者负责;严格规范减刑、假释、保外就医程序;健全错案防止、纠正、责任追究机制,严格实行非法证据排除规则;建立涉法涉诉信访依法终结制度;废止劳动教养制度,完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律,等等。”显然,这些司法体制改革举措的基本指向,即在于健全明晰的司法权力运行机制,提高司法公信力,加强人权司法保障。在党的十八届四中全会《决定》的说明中,习近平总书记重点讲了十个问题,其中与司法体制改革有关的占到一半。例如,提高司法公信力,最高人民法院设立巡回法庭,探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,探索检察机关提起公益诉讼制度,推进以审判为中心的诉讼制度改革等。习近平总书记强调,“当前,司法领域存在的主要问题是,司法不公、司法公信力不高问题十分突出,一些司法人员作风不正、办案不廉,办金钱案、关系案、人情案,‘吃了原告吃被告’,等等。司法不公的深层次原因在于司法体制不完善、司法职权配置和权力运行机制不科学、人权司法保障制度不健全”“问题是工作的导向,也是改革的突破口。要紧紧抓住影响司法公正、制约司法能力的重大问题和关键问题,增强改革的针对性和实效性”“要紧紧牵住司法责任制这个‘牛鼻子’”,深入推进司法责任制综合配套改革。这充分表明,司法体制改革已经成为新时代法治领域改革的重中之重,新一轮的法治领域改革确实进入了一个“啃硬骨头”的关键阶段。因此,必须弘扬法治改革的求真务实精神,牢牢把握法治领域改革的重点方向,重点突破,扎实推进,务求实效。诚如习近平总书记所强调的,“现在,改革到了一个新的重要关头,推进改革的复杂程度、敏感程度、艰巨程度,一点都不亚于三十多年前”,因而“矛盾越大,问题越多,越要攻坚克难、勇往直前”。

三是坚持循序渐进深化法治领域改革。在中国的国情条件下推进法治领域改革,无疑是一场深刻的法治革命,需要付出持续不懈的艰苦努力,从中国的实际出发,循序渐进地推动法治领域改革逐步深入展开。习近平总书记指出,“改革开放是前无古人的崭新事业,必须坚持正确的方法论,在不断实践探索中推进。摸着石头过河,是富有中国特色、符合中国国情的改革方法。摸着石头过河就是摸规律”,渐进式地推进改革。“这种渐进式改革,避免了因情况不明、举措不当而引起的社会动荡,为稳步推进改革、顺利实现目标提供了保证。摸着石头过河,符合人们对客观规律的认识过程,符合事物从量变到质变的辩证法”“我国是一个大国,决不能在根本性问题上出现颠覆性失误,一旦出现就无法挽回、无法弥补”。因此,新时代的法治领域改革,在加强法治改革方案顶层设计的同时,注重遵循法治发展的客观规律,稳妥审慎,稳扎稳打,积极稳妥、渐进有序地推进。对于一些关乎法治中国建设全局的重大改革举措,“采取试点探索、投石问路的方法,先行试点,尊重实践,尊重创造,鼓励大胆探索、勇于开拓,取得经验,看得准了的再推开”,鼓励地方和基层大胆探索,及时总结经验,把加强顶层设计与摸着石头过河有机结合起来,从而稳妥有序地把法治改革引向深入。不仅如此,开展法治改革的试点工作,也要充分注意到区域之间的差异性。我国是一个经济社会发展很不平衡的国家。这就决定了,在推进法治改革的过程中必须充分考虑区域之间的差异性。“我国地区发展不平衡,改革试点的实施条件差异较大,要鼓励不同区域进行差别化探索”,“推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合”。比如,面对新一轮司法体制改革的艰巨任务,坚持把握大局,积极探索,试点先行,稳中求进,逐步达致司法体制改革的预期目标。对于党的十八届三中全会确定的完善司法人员分类管理制度、完善司法责任制、健全法官检察官职业保障制度、推动省以下法院和检察院人财物统一管理制度等重点司法改革任务,中央确定在上海、广东、湖北、吉林、青海、海南、贵州等七个具有不同区域特点的省市先行进行第一批司法体制改革试点,各试点地区具体改革方案报经中央陆续审定后再组织实施,为在全国范围内全面推开积累经验、创造条件。因此,习近平总书记指出:“完善司法制度、深化司法体制改革,要遵循司法活动的客观规律,体现权责统一、权力制约、公开公正、尊重程序的要求。司法体制改革事关全局,要加强顶层设计,自上而下有序推进。要坚持从实际出发,结合不同地区、不同层级司法机关实际情况积极实践,推动制度创新。”

四是坚持在法治轨道上推进法治领域改革。在全面推进依法治国、加快建设法治中国的新的时代条件下,推进法治领域改革,必须坚持依法改革的原则,把包括法治改革在内的全面深化改革进程纳入法治化轨道,坚持运用法治思想和法治方式推进法治改革。习近平总书记精辟阐述了改革与法治的关系,指出:“‘改革和法治如鸟之两翼、车之两轮’,要坚持在法治下推进改革,在改革中完善法治”“当前,我们要着力处理好改革和法治的关系。改革和法治相辅相成、相伴而生。我国历史上的历次变法,都是改革和法治紧密结合,变旧法、立新法,从战国时期商鞅变法、宋代王安石变法到明代张居正变法,莫不如此。”因此,“我们要坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接,立法主动适应改革需要,积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用,做到重大改革于法有据,改革和法治同步推进,增强改革的穿透力”。新时代法治领域改革的一个显著特点,就是改革与法治相互协调、相互作用、相辅相成、相伴而生。在深入推进法治改革的过程中,必须正确处理改革与法治的辩证关系,坚持重大改革于法有据,需要修改法律的可以先修改法律,先立后破、有序进行;有的重要改革举措,需要得到法律授权的,要按照法律程序进行;改革措施与现行法律有冲突,或者需要通过立法加以规范的,可以先行组织研究论证,待法律修改后再推进;对于现行法律规定完善且具有可操作性,但实践中没有遵循法律规定的,必须严格按照法律规定,坚决予以纠正;对于不需要通过立法修改法律,属于内部工作机制改革的,应当大胆探索、积极推进。诚如习近平总书记所指出的:“法治领域改革有一个特点,就是很多问题都涉及法律规定。改革要于法有据,但也不能因为现行法律规定就不敢越雷池一步,那是无法推进改革的,正所谓‘苟利于民不必法古,苟周于事不必循旧’。需要推进的改革,将来可以先修改法律规定再推进。”

结语

党的十八大以来,随着中国特色社会主义进入新时代,以习近平同志为核心的党中央对推进新一轮法治领域改革进行精心谋划和战略部署。在新的时代条件下,推进全方位的法治领域改革,“关系加快建设社会主义法治国家,关系落实全面深化改革顶层设计,关系中国特色社会主义事业长远发展”,这已经成为全党的普遍共识,成为全党意志的集中体现。习近平总书记基于推进新时代治国理政的战略考量,从理论与实践的结合上,科学阐述了新时代法治领域改革的一系列重大理论和实践问题,提出了事关法治领域改革全局的新理念新思想新战略,形成了内涵丰富、系统严整的法治改革论述。

法治改革论述是习近平法治思想的重要内容,坚持从全面深化改革的战略全局中把握推进法治领域改革的重要地位,强调法治改革必须坚持正确的政治方向,遵循中国特色社会主义法治道路,加强党对法治领域改革的全面领导,推动中国特色社会主义法律制度的自我完善与发展;深入考察当代中国法治改革的历史进程,确证党的十一届三中全会和十八届三中全会在当代中国改革开放及法治领域改革进程中具有划时代的重大意义,着力分析十一届三中全会以来和十八届三中全会以来中国法治改革所走过的不平凡历程;深刻揭示法治领域改革的价值准则,强调全面依法治国的根本目的是依法保障人民权益,推进法治改革必须坚持以人民为中心,健全维护和促进社会公平正义的法治制度;科学阐释当代中国法治领域改革的内在机理,悉心探讨法治改革的鲜明时代特质,提出了法治改革的方法论原则,从而为推进新时代法治领域改革提供了科学的理论指导,推动新时代法治领域发生历史性变革。因此,我们必须坚持习近平法治思想的指导地位,以习近平法治思想指导新时代法治改革实践,向着实现中国法治现代化的伟大目标奋力前行。