胡玉鸿:“以人民为中心”的法理解读

来源:上海市法学会 东方法学 编辑:李翻 审核人:刘园园 发布时间:2021-02-22

胡玉鸿  华东政法大学法律学院、习近平法治思想研究中心教授、博士生导师,南京师范大学中国法治现代化研究院特约研究员。

内容摘要

“以人民为中心”是习近平法治思想的十一个核心要义之一,体现了中国共产党人对法治基础、法律目的、法律效果的深刻认识,是当代中国全面推进依法治国重要的思想指引。于法理而言,以人民为中心,首先要以人民至上为原则,确立人民的主体地位。为此,要通过选举制度保证人民有权决定国家工作人员的选任;保障人民能够持续参与对国家和社会事务的管理;使人民拥有监督一切国家机关和工作人员是否依法履职的权利。其次,以人民福祉为宗旨,维护人民的合法权利。要将事关人民生活的事项纳入法治调整的轨道,以法治的刚性来推进民生事业;加强重点领域的立法,为民生夯实法治的根基;倡导底线思维,通过社会保障法律制度实行兜底保护。再者,以人民关切为导向,回应人民的利益期待。要确立公平正义的制度环境,确保人民平等参与和平等发展的同等机会;将人民的利益期待作为制定法律的根本动力,确保法治依靠人民、为了人民;严格执法,公正司法,在法律实施中回应人民的利益期盼。

关键词:习近平法治思想  以人民为中心  人民至上  人民福祉  人民关切  人民性

导言

在中央全面依法治国工作会议上,习近平总书记强调指出,全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民,必须坚持为了人民、依靠人民。要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程。推进全面依法治国,根本目的是依法保障人民权益。要积极回应人民群众新要求新期待,系统研究谋划和解决法治领域人民群众反映强烈的突出问题,不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感,用法治保障人民安居乐业。“以人民为中心”作为习近平法治思想十一个核心要义之一,体现了中国共产党人对法治基础、法律目的、法律效果的深刻认识,是当代中国全面推进依法治国的重要思想指引。可以说,人民性是习近平法治思想最为鲜明的特点之一,以人民为中心也是习近平法治思想最为根本的内容之一。人民之所以拥有如此崇高的地位,与人民的历史地位是密不可分的。“人民群众有着无尽的智慧和力量,只有始终相信人民、紧紧依靠人民,充分调动广大人民的积极性、主动性、创造性,才能凝聚起众志成城的磅礴之力”。在党的十九大报告中,习近平总书记重申:“人民是历史的创造者,是决定党和国家前途命运的根本力量。必须坚持人民主体地位,坚持立党为公、执政为民,践行全心全意为人民服务的根本宗旨,把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中,把人民对美好生活的向往作为奋斗目标,依靠人民创造历史伟业。”社会主义国家是以人民为本体的国家,服务人民、造福人民是社会主义国家的本质和优势所在。所以,从国家和法律制度而言,“始终代表最广大人民根本利益,保证人民当家作主,体现人民共同意志,维护人民合法权益,是我国国家制度和国家治理体系的本质属性,也是我国国家制度和国家治理体系有效运行、充满活力的根本所在”。所以,在全面推进法治国家建设的进程中,必须坚持“以人民为中心”的指导思想,发挥人民的主动性和首创性,切实保障人民的权利和利益。

必须高度重视的是,理解习近平总书记法治的人民观必须把握这样几个重要方面的内容:

第一,人民并不是一个空洞无物的词汇,而是有着具体指称的生命个体。正如习近平总书记指出:“人民不是抽象的符号,而是一个一个具体的人,有血有肉,有情感,有爱恨,有梦想,也有内心的冲突和挣扎。”因而,言及人民利益、人民权利、人民福祉,都需要落实到具体的个体之上,而不是用一个虚幻的抽象概念来含混地概括不知其为何物的存在。为此,言及人民福祉时,“归根结底就是让全体中国人都过上更好的日子”。在此,“全体中国人”和“中国人民”是在同等意义上使用的概念。

第二,人民虽然主要是指现世存在的个人,但从制度安排与代际公平的角度而言,人民也包括我们的子孙后代。正因如此“,我们要为当代人着想,还要为子孙后代负责”。如果只顾及本代人的利益与享受,而不考虑后辈人的生存与发展,那不仅是极度的不道德,也违反法律上的“代际公平”要求。所以,“资源开发利用既要支撑当代人过上幸福生活,也要为子孙后代留下生存根基。要树立节约集约循环利用的资源观,用最少的资源环境代价取得最大的经济社会效益”。同样,在社会公平正义的法律制度构建上,一方面要防止贫困的代际传递,防止不公平的资源分配导致对后代正当权益的损害。例如,“要推进教育精准脱贫,重点帮助贫困人口子女接受教育,阻断贫困代际传递,让每一个孩子都对自己有信心、对未来有希望”。另一方面,则是要通过扶助弱者,保证他们的后代有和他人同样的发展能力。为此,习近平总书记指出:“保障改善民生,要更加注重对特定人群特殊困难的精准帮扶。要在经济发展基础上持续改善民生,特别是要提高教育、医疗等基本公共服务数量和质量,推进教育公平。要实施精准帮扶,把钱花在对特定人群特殊困难的针对性帮扶上,使他们有现实获得感,使他们及其后代发展能力得到有效提升。”这里所指的“后代”,同样包括未出生的后代。

第三,“人民既是历史的创造者,也是历史的见证者,既是历史的‘剧中人’,也是历史的‘剧作者’”。这就意味着,人民不仅是国家发展中的见证者,更是国家进步、民族繁荣的积极参与者。转换成法律的语言,那就是人民不仅是权利的享有者、请求者和消费者,更需要通过参与国家管理与社会管理,来体现人民的参与义务和主人翁精神。即使在自身的发展方面,也同样需要个人的努力。对于贫困者而言,国家救助和社会帮扶固然是必要的,但“幸福不会从天而降,好日子是干出来的。脱贫致富终究要靠贫困群众用自己的辛勤劳动来实现”。换句话说,所有的人都应当负起对自己的责任,为自己的幸福生活进行劳作。

那么,当将“以人民为中心”转换为法律术语时,其有着怎样的法律内涵,又有着怎样的法律要求呢?对此,笔者拟从确立人民的主体地位、维护人民的合法权益、回应人民的要求期待三个层面,来尝试对之进行解读。

一、以人民至上为原则,确立人民的主体地位

在抗击新冠肺炎疫情斗争中,习近平总书记再次强调“人民至上”的执政理念,表达了中国共产党人对人民的赤诚之心与挚爱之情。人民至上也是以人民为中心的另一种表达,都是对人民主体地位的尊重、维系与保障。在法律的本体、法律的目标上则是强调尊重人民的主体地位,通过制度来保障人民当家作主地位的实现。正如习近平总书记所要求的那样,坚持人民主体地位,应坚持“法治建设要为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。必须牢牢把握社会公平正义这一法治价值追求,努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义。要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到依法治国全过程,保证人民在党的领导下通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”。这全面概括了人民主体地位的法律内涵,是新时代坚持以人民为中心的根本指导理念。

需要明确的是,在法学上,“地位”与“权利”是两个不同的术语。大致说来,两者的区别可以概括为如下几个方面:

(1)从主体上而言,地位既可以指向某个个人,也可以指向某个群体,但权利一般指向的对象仅为生活中的个体。

(2)从内容上而言,“地位”代表着一种人在社会关系中所处的位置,如父母相对于未成年子女而言的管教者地位,而“权利”则表征着一定行为的自由度,也就是权利提供了行为人可据此自主行为的法律空间。

(3)从成因上而言,“地位”受制于历史传统及文化观念,例如“人民是历史的创造者,人民是真正的英雄”这一表述中,“历史的创造者”就是根据历史唯物主义对人民地位所作的根本概括。由此而言,地位具有恒定性,但“权利”则是法律衡量社会现实条件对人的行为的可能性的一种确定。赋予主体多少权利以及权利的“厚”“薄”,与社会物质生活条件密不可分。

(4)从效果上而言,在“权利”中需要有权利拥有者实行行为,权利才具有实质的意义。但是,人的地位并不取决于当事人是否行为,它是一种由法律(更多地是宪法)进行的宣示,表明人在国家社会生活中的位置。

(5)从优先性上而言,地位高于权利,权利源于地位。换言之,法律上规定的“权利”常常是为了保证人的“地位”的落实而确立的。比如从人的尊严可以引伸出人不受歧视、不受监控、不受侮辱的权利。

那么,在当代中国,人民至上表明人具有怎样的法律地位呢?或者说,人民主体地位在法律上如何体现呢?在习近平总书记的论述中,那就是“当家作主”。“中国共产党领导人民实行人民民主,就是保证和支持人民当家作主。保证和支持人民当家作主不是一句口号、不是一句空话,必须落实到国家政治生活和社会生活之中,保证人民依法有效行使管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的权力”。实际上,这也就是我国宪法相关规定的通俗表达。我国宪法第2条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”总括习近平总书记的论述和宪法的相关规定,我们可以得知,人民当家作主的地位主要体现在两个方面:人民是国家权力的所有者;人民是国家和社会事务的管理者。就前一个方面而言,国家的所有权力均来自人民权利的让渡,人民是国家权力最终的拥有者和所有者。国家权力只有服务于人民,造福于人民,才能不负人民让渡权利的初衷。正因如此,“一切国家机关工作人员,无论身居多高的职位,都必须牢记我们的共和国是中华人民共和国,始终要把人民放在心中最高的位置,始终全心全意为人民服务,始终为人民利益和幸福而努力工作”。而就后一个方面而言,则是人民直接或间接地参与国家和社会的管理,发挥国家主人翁的作用。正如习近平总书记所指出的那样:“我们要坚持国家一切权力属于人民的宪法理念,最广泛地动员和组织人民依照宪法和法律规定,通过各级人民代表大会行使国家权力,通过各种途径和形式管理国家和社会事务、管理经济和文化事业,共同建设,共同享有,共同发展,成为国家、社会和自己命运的主人。”“主人”的称谓,是对人民当家作主的形象表述。

在落实人民当家作主的法律地位方面,习近平总书记主要就以下几个方面进行了论述:

首先,健全选举制度,保证人民有权决定国家工作人员的选任。“古今中外的实践都表明,保证和支持人民当家作主,通过依法选举、让人民的代表来参与国家生活和社会生活的管理是十分重要的”。在人民代表大会制度之下,人民通过自己的选票选出自己的代表组成各级人民代表大会,再由人大产生出其他国家机关,从而确保人民最终对国家权力的控制。在总结巴黎公社的经验时,恩格斯就专门指出:“为了防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人——这种现象在至今所有的国家中都是不可避免的——公社采取了两个可靠的办法。第一,它把行政、司法和国民教育方面的一切职位交给由普选选出的人担任,而且规定选举者可以随时撤换被选举者。第二,它对所有公务员,不论职位高低,都只付给跟其他工人同样的工资。”只有让人民拥有通过选票选出或罢免国家机关工作人员的可能,才能真正保证国家权力为人民所有并造福于人民。当然,选举权要落到实处,还必须使这种权利不仅仅停留在选举的瞬间时段,为此,要“切实防止出现选举时漫天许诺、选举后无人过问的现象。······切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象”。

其次,保障人民能够持续参与国家和社会管理。正如习近平总书记指出的那样,人民握有选举权固然重要,但是,“通过选举以外的制度和方式让人民参与国家生活和社会生活的管理也是十分重要的。人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利,人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期,这样的民主是形式主义的”。进一步而言,“人民是否享有民主权利,要看人民是否在选举时有投票的权利,也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利;要看人民有没有进行民主选举的权利,也要看人民有没有进行民主决策、民主管理、民主监督的权利”。为了使民主真正落到实处,就必须让人民能够直接参与国家和社会事务的管理。对此,习近平总书记指出:“坚持人民主体地位,必须坚持法治为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。要保证人民在党的领导下,依照法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到依法治国全过程,使法律及其实施充分体现人民意志。”可见,人民参与国家和社会管理的过程,也是人民福祉得以实现的过程。

再者,人民作为国家的主人,还必须拥有监督一切国家机关和工作人员是否依法履职的权利。人民享有有效的民主监督权利,也表明人民不仅在选举时能够定夺国家机关工作人员的人选,在选举后也能够通过监督权的行使,来监督国家权力是否合法、合理地行使。正如习近平总书记指出:“权力不论大小,只要不受制约和监督,都可能被滥用。”因此,“权力是一把‘双刃剑’,在法治轨道上行使可以造福人民,在法律之外行使则必然祸害国家和人民。把权力关进制度的笼子里,就是要依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力”。要规范权力、驯化权力,一方面要“合理分解权力,科学配置权力,不同性质的权力由不同部门、单位、个人行使,形成科学的权力结构和运行机制”。另一方面则“要健全权力运行制约和监督体系,有权必有责,用权受监督,失职要问责,违法要追究,保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益”。只有将权力合理分解并且建立科学的制约监督机制,才能够真正形成权力运行的良性机制,使权力真正服务于人民,受制于人民。

在对权力的监督形式上,习近平总书记提到了党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督等多种形式。大致说来,人民对权力运行的监督主要落实于民主监督、社会监督和舆论监督之上,但无论采用何种监督形式,总的目的是“要加强对权力运行的制约和监督,让人民监督权力,让权力在阳光下运行,把权力关进制度的笼子”。我国宪法第41条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”其以根本大法的形式,将公民的民主监督权利以基本权利的形式来予以确立,体现了社会主义国家人民是国家主人的根本性质。当然,要使人民群众能够有效地监督国家机关及其工作人员权力的行使状况,就必须将权力运行的状况公开、透明,为此“要推进权力运行公开化、规范化,完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度,让人民监督权力,让权力在阳光下运行”。只有权力的运作状况公开透明,人民才可据此给出肯定或者否定的评价,从而提出合理的意见和建议,在维护权力权威性的同时,对权力可能的运作失控乃至腐败行为提出批评、控告。针对司法权力的运作与监督问题,习近平总书记还专门指出:“要坚持以公开促公正、以透明促廉洁,增强主动公开、主动接受监督的意识,让暗箱操作没有空间,让司法腐败无法藏身。”实际上,国家机关主张公开其权力运作的状况,也是获得人民理解、加强国家机关与人民群众合理互动的一种方式。

还必须指出的是,就“以人民为中心”而言,不仅是要承认人民当家作主的政治和法律地位,同时在依法治国的进程中,也必须依靠人民群众来推进法治的进程。“我国社会主义制度保证了人民当家作主的主体地位,也保证了人民在全面推进依法治国中的主体地位。这是我们的制度优势,也是中国特色社会主义法治区别于资本主义法治的根本所在”。说到底,法治是人民的法治,是为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民的法治,只有依靠广大人民,才能奠定推行社会主义法治的群众基础,并通过人民丰富多样的法治实践来将党和国家的法治理想落地生根。如果没有广大人民群众的积极参与,全面推进社会主义法治国家建设也就失去了根基。为此,“要充分调动人民群众投身依法治国实践的积极性和主动性,使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者,使尊法、信法、守法、用法、护法成为全体人民的共同追求”。按照这一要求,人民群众就不会是法治建设的旁观者,而会是积极的参与者和实践者。

二、以人民福祉为宗旨,维护人民的合法权利

以人民为中心,就要通过法治来增强人民群众的获得感、幸福感和安全感,保障人民安居乐业。在现代社会,权利是人们自主行动的资本,是人民据此向国家、社会、他人请求的资格。只有在让人民群众充分享有广泛和充实的权利基础上,才可能有生活的美好和福祉的增进。在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年的大会上,习近平总书记明确指出:要“坚持人民主体地位,切实保障公民享有权利和履行义务。公民的基本权利和义务是宪法的核心内容,宪法是每个公民享有权利、履行义务的根本保证。宪法的根基在于人民发自内心的拥护,宪法的伟力在于人民出自真诚的信仰。只有保证公民在法律面前一律平等,尊重和保障人权,保证人民依法享有广泛的权利和自由,宪法才能深入人心,走入人民群众,宪法实施才能真正成为全体人民的自觉行动”。可以说,宪法和法律为人民群众赋予了广泛的权利,只有通过权利才能够获取现实的利益,增进百姓的福祉,宪法和法律才能真正为人民所拥护、信守。正因如此,习近平总书记在一系列文章、报告、讲话中,一再重申要对人民权利加以维护,使人民在享受权利的过程中提升其生活质量。

那么,人民群众在国家法律中享有哪些权利呢?习近平总书记指出:“我们要依法保障全体公民享有广泛的权利,保障公民的人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯,保证公民的经济、文化、社会等各方面的权利得到落实。”由此可见,从权利的分类上来说,权利大致可作三类划分:一是人身权、财产权等与人们日常生活相关的自然权利;二是参与国家和社会事务管理的政治权利;三是经济、社会、文化权利等社会权利。尤其重要的是,保障权利得以落实的根本目的,是“努力维护最广大人民根本利益,保障人民群众对美好生活的向往和追求”。质言之,所有权利的最终目的,都是指向人民的幸福指数,提升其福祉水平。不仅如此,习近平总书记还作出了“人民幸福生活是最大的人权”的重要论断,他指出:“时代在发展,人权在进步。中国坚持把人权的普遍性原则和当代实际相结合,走符合国情的人权发展道路,奉行以人民为中心的人权理念,把生存权、发展权作为首要的基本人权,协调增强全体人民的经济、政治、社会、文化、环境权利,努力维护社会公平正义,促进人的全面发展。”正是本着这一认识,习近平总书记对人权予以了高度的重视,并结合中国的现实国情,提出了一系列战略决策,极大地满足了人民对美好生活的期待。

习近平总书记指出:“始终代表最广大人民根本利益,保证人民当家作主,体现人民共同意志,维护人民合法权益,是我国国家制度和国家治理体系的本质属性,也是我国国家制度和国家治理体系有效运行、充满活力的根本所在。我国国家制度和国家治理始终着眼于实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益,着力保障和改善民生,使改革发展成果更多更公平惠及全体人民……具有无可比拟的先进性。”推进中国特色社会主义法治,就是要保障人民合法权益的实现,使他们在法治发展的过程中获得益处、得到实惠。为此,必须确立以民生为基调的法治发展目标,也就是“在整个发展过程中,都要注重民生、保障民生、改善民生,让改革发展成果更多更公平惠及广大人民群众,使人民群众在共建共享发展中有更多获得感。特别是要从解决群众最关心最直接最现实的利益问题入手,做好普惠性、基础性、兜底性民生建设,全面提高公共服务共建能力和共享水平,满足老百姓多样化的民生需求,织就密实的民生保障网”。对于民生而言,它“离老百姓最近,同老百姓生活最密切”,其完善程度如何、保障力度怎样,都关乎着每一个社会成员的日常生活,因而也就成为主体最为普遍、范围最为广泛、影响最为显著的社会事业。推进全面依法治国,就必须发挥法治在保障民生方面的重要作用,以法治规划民生,以法治支持民生,以法治保障民生。

在通过法治维系民生,为人民的基本生存提供法律保障方面,习近平总书记的相关论述涉及以下几个基本方面的内容。

一是将事关人民生活的事项纳入法治调整的轨道,以法治的刚性来推进民生事业。以环境保护为例,“环境就是民生,青山就是美丽,蓝天也是幸福,绿水青山就是金山银山;保护环境就是保护生产力,改善环境就是发展生产力。……我们要坚持节约资源和保护环境的基本国策,像保护眼睛一样保护生态环境,像对待生命一样对待生态环境,推动形成绿色发展方式和生活方式,协同推进人民富裕、国家强盛、中国美丽”。环境对于人们生活质量和健康安全的重要性固不待言,保护环境有赖于人们的自觉,特别是生产厂家要有良好的环境意识,按照国家标准来施行排污,减少环境污染。但是,更为重要的,则是“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。只有实行最严格的制度、最严密的法治,才能为生态文明建设提供可靠保障”。从一定程度上说,缺乏法治的刚性约束,就难以扼制无良商家竭泽而渔的贪婪之心。就业问题也是如此。习近平总书记将就业称为“最大的民生”,强调要“提高就业质量和人民收入水平。……要坚持就业优先战略和积极就业政策,实现更高质量和更充分就业。大规模开展职业技能培训,注重解决结构性就业矛盾,鼓励创业带动就业。提供全方位公共就业服务,促进高校毕业生等青年群体、农民工多渠道就业创业”。可以想象,在就业促进法和国家政策双管齐下的共同作用下,人民群众能够有更多的就业渠道和更高的收入水平。再以住房问题而言,“住房问题既是民生问题也是发展问题,关系千家万户切身利益,关系人民安居乐业,关系经济社会发展全局,关系社会和谐稳定”。唐代诗人杜甫“安得广厦千万间,大庇天下寒士俱欢颜”的呼吁,正是住房对于百姓而言极端重要性的写照。当然“,总有一部分群众由于劳动技能不适应、就业不充分、收入水平低等原因而面临住房困难”,为此要加快推进住房保障和供应体系建设,满足群众基本住房需求,实现全体人民住有所居的战略目标。在保障性住房建设上,习近平总书记特别指出了法律的保障作用,强调“要把这件事办好、真正使需要帮助的住房困难户群众受益,就必须加强管理,在准入、使用、退出等方面建立规范机制,实现公共资源公平善用。要坚持公平分配,使该保障的群众真正受益。要对非法占有保障性住房行为进行有效治理,同时要从制度上堵塞漏洞,加以防范。对非法占有保障性住房的,要依法依规惩处”。只有严格执法、公正司法,才能彰显法律的权威,防范违法乃至犯罪行为的发生。

二是加强重点领域的立法,为民生夯实法治的根基。在谈到党的十九届三中全会关于深化党和国家机构改革的问题时,习近平总书记指出,“加强重点领域民生工作,立足建立健全更加公平、更可持续的社会保障制度和公共服务体系,在教育文化、卫生健康、医疗保障、退役军人服务、移民管理服务、生态环保、应急管理等人民群众普遍关心的领域加大机构调整和优化力度,组建了一批新机构,强化政府公共服务、社会管理职能,以更好保障和改善民生、维护公共安全”。众所周知,诸如教育文化、卫生健康、医疗保障等,都关系到人民群众的日常生活及其质量,是真正牵动千家万户的头等大事。如果教育不公平,则受教育权的质与量将大打折扣;如果卫生健康、医疗保障不到位,则健康权难以保障,看病难、看病贵等问题会对贫困群众的生活带来重大影响。正因如此,习近平总书记在党的十九大上强调,要“坚持在发展中保障和改善民生。增进民生福祉是发展的根本目的。必须多谋民生之利、多解民生之忧,在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义,在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展,深入开展脱贫攻坚,保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感,不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕”。这一战略性要求告诉我们:民生问题与经济发展水平密切相关,更与法制的完善与进步密不可分。在一定意义上而言,人民的获得感、幸福感、安全感都是通过民生发展水平的提升而得以体现,因而,在法治的架构中广为容纳民生的内容,既是国家为人民服务、对人民负责的神圣职责的体现,也是建立和谐社会、融洽社会关系的必然之理。在党的十九大报告中,习近平总书记所提到的“优先发展教育事业”“提高就业质量和人民收入水平”“加强社会保障体系建设”“坚决打赢脱贫攻坚战”“实施健康中国战略”等内容,从法律制度的层面而言涉及宪法、教育法、劳动法、民法、社会法、行政法等多个部门法领域,而其法律上的核心词汇即为“教育公平”“社会保障”“劳动者权益”“社会安全”“政府服务”,在权利上又表现为“生存权”“财产权”“健康权”“受教育权”“劳动权”“社会保障权”“社会救助权”等具体形态。就此而言,以法治原则为指导,使得构建保障民生的法律制度框架有了相对清晰的思路,有利于从立法、执法等各个层面来对此进行深入研究和科学决策,从而真正使保障民生福祉具体建立在相对公平、合理的法律制度之上。

三是倡导底线思维,通过社会保障法律制度实行兜底保护。在民生层面,既要扩大社会政策受益面,使广大人民群众过上更为美好的生活,又要通过法律和政策的实施,守住民生底线。在这方面,习近平总书记告诫我们:“社会政策要托底,就是要守住民生底线。要从思想、资金、物资等方面做好准备和预案,坚决守住社会稳定底线。……我们是中国共产党领导的社会主义国家,党和国家就是为人民谋利益的,应该更好统一认识,在社会政策上把握好基调。一些结构性改革会带来部分职工下岗失业、收入降低等阵痛,要更好发挥社会保障的社会稳定器作用,把重点放在兜底上,保障群众基本生活,保障基本公共服务。要增加失业救助、最低生活保障等方面的财政资金,做好符合实际、有所区别、分行业分地区的可行预案。”要将底线守住,就必须加强社会保障法律制度的建设,对于特定时期存在特定困难的人员,加强针对性、及时性的社会救助,帮助其尽快走出困境。例如,要重点保障低收入群众基本生活,做好高校大学生生活困难补助;要注意稳定和扩大就业,特别是要鼓励创业就业,多渠道创造就业岗位,尤其要做好以高校毕业生为重点的青年就业工作;要善待和支持小微企业发展,强化大企业社会责任,保持就业局势总体稳定;要抓好失业人员就业培训、再就业服务、生活救济工作。对于兜底保护而言,“完善制度”是最为根本的路径“,就是要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针,加强城乡社会保障体系建设,继续完善养老保险转移接续办法,提高统筹层次。继续加强保障性住房建设和管理,加快棚户区改造”。对于国家通过制度来保障最低限度的民生,美国学者弗里德曼曾以“大本营”一词来进行比喻。在他看来,国家的存在就是给人们带来了“一种有了大本营的感觉,一种有了安全网的感觉。在这个进程的最后——好像是我们时代的顶峰——一种新的、充分流动的法律文化出现了,它的关键就在于对正义的一般预期”。按照现代汉语的理解,“大本营”既是统帅部,又是根据地:从前者来说,这意味着国家是主持正义的最高场所;从后者来说,它是为人们提供救助与庇护的最后机构。进入了大本营的人们才是安全的,因为这里有足够的物质和制度保障,能护卫人们的安全。生活上、境遇中的困难者,事业上、竞争中的失败者,都可以到这个大本营来寻求帮助,以期获得重生的机会。

兜底保护也与对弱者的救助密不可分。党的十九大报告专门指出,要加强社会保障体系建设,使幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶。这一制度的重心是对弱者的扶助与关怀,特别是报告首次言及了“弱有所扶”的原则与制度安排,为弱者保护提供了更好的契机。幼者、学者、劳者、病者、老者、住者都是需要国家和社会扶助的对象,需要通过相关制度安排来使其权益得到实现,例如医疗、养老就离不开体制化的制度安排,来保障人们看得起病,养得起老。在列举上述群体各自的保障目标之后,“弱有所扶”成为一个兜底性原则,为所有弱者提供了制度保障的底线。应当说,任何一个社会都是建立在差别与分层的基础之上,因而任何一个社会都有处于相对劣势地位的弱者的存在。以社会和谐为目标,以社会公平为标准,对弱者予以倾斜性的保护,既是维系弱者权益所必需,也是社会主义制度文明性、人道性的高度体现。从一定程度上说,只有注重保护弱者的权利,才能达致和谐社会所要求的对人的尊严和人权的尊重;只有保护弱者的权利,才能实现和谐社会所要求的平等和公正。实际上,当法治承载着保护全体社会成员权利的神圣使命时,弱者的人权保障就显得更为迫切。一方面,作为弱者生存的凭藉与行动的资本,权利的赋予是其维持正常生活、改变其不利现状的基础。如果说权利代表着资格、能力,那么对弱者的权利赋予就是授予其与正常人一样的社会地位与行动能力;另一方面,在资源相对有限的背景之下,将有限的资源投放于弱者的权利保障之上,也有利于弱者迅速改变其不利现状,尽快地恢复正常人的生活。

三、以人民关切为导向,回应人民的利益期待

人的需求随着社会的发展而增加,也随着社会的进步而变化。因而,在新时代新发展阶段,不断满足人民对美好生活的需求,既是党和国家工作的重心,也是法律法治努力的根本方向。习近平总书记指出:“我们的人民热爱生活,期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境,期盼孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。人民对美好生活的向往,就是我们的奋斗目标。”不仅如此,在党的十九大报告中,将我国社会主要矛盾概括为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”,为此“必须坚持以人民为中心的发展思想,不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕”。因此,以人民的现实关切为导向,积极回应人民的利益期待,成为习近平总书记念兹在兹的话题。

首先,要确立公平正义的制度环境,确保人民平等参与和平等发展的同等机会。“公平正义是中国特色社会主义的内在要求,所以必须在全体人民共同奋斗、经济社会发展的基础上,加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度,逐步建立社会公平保障体系。共同富裕是中国特色社会主义的根本原则,所以必须使发展成果更多更公平惠及全体人民,朝着共同富裕方向稳步前进”。在回应人民群众的利益期待上,公平正义既是一种现实的利益需要,又是创造利益的制度平台。就前者来说,人民群众是否能够感知到公平正义,本身就是一种现实的利益。换句话说,没有公平正义的社会法律制度,人们就不会有真正意义上的美好生活。这正如有学者指出的那样:“社会公平原则包括两个方面。第一,在人类美好生活所必需的物质条件方面,它要求实现人类状况的平等,并且在个人能力允许的前提下实现工作和娱乐机会上的平等;第二,它要求采取一视同仁的普遍原则,以保证分配标的不会在第一方面的要求实现以后又被一部分人攫走。”可见,当人们感觉在社会上被同等对待、社会资源在社会成员中被公平地分配时,他们就会产生一种公平正义的心理认同。反之,当人们感觉受到歧视、遭遇排斥时,就会产生发自内心的愤懑与痛苦。因为在不平等的对待中,人们感受到低人一等的屈辱以及被人歧视的伤害,而这种痛苦远比缺吃少穿带给人们的伤害为烈:“对所有人的心理健康造成最大影响的因素是不平等程度,而不是家庭、宗教、价值观、教育程度等其他因素。”实际上,从人的心理常态而言,“使我们狂怒的不是不幸,而是非正义。基于同样的理由,使我们满足的也不只是快乐,而是可以称之为‘应得的美好生活’的东西”。所以,感受到公平正义既是人们美好生活的基本内容,也是人们获致美好生活的基本条件。

而就后者而言,只有在公平正义的制度支撑之下,利益的分配才是恰当的、合理的、公平的,由此人们才愿意团结在国家的旗帜之下,为社会进步和繁荣作出自己的贡献。对此,习近平总书记专门谈到:“改革既要往有利于增添发展新动力方向前进,也要往有利于维护社会公平正义方向前进,注重从体制机制创新上推进供给侧结构性改革,着力解决制约经济社会发展的体制机制问题;把以人民为中心的发展思想体现在经济社会发展各个环节,做到老百姓关心什么、期盼什么,改革就要抓住什么、推进什么,通过改革给人民群众带来更多获得感。”可见没有公平正义的制度安排,就不会有全体人民的普遍受益。必须说明的是,在法学上,公平正义的理念更多地通过平等而表现出来。习近平总书记明确指出:“必须坚持法治面前人人平等。平等是社会主义法治的基本属性,是社会主义法治的基本要求。坚持法律面前人人平等,必须体现在立法、执法、司法、守法等各个方面。”按照学术界的一般理解,平等首先是机会的平等,即法律设定同样的起跑线,给予每个人同等的参与和发展机会。正因如此,“生活在我们伟大祖国和伟大时代的中国人民,共同享有人生出彩的机会,共同享有梦想成真的机会,共同享有同祖国和时代一起成长与进步的机会。有梦想,有机会,有奋斗,一切美好的东西都能够创造出来”。法律在此恰如伟大的盲者,不分人的民族、种族、家庭背景、财产状况、教育程度、宗教信仰,一视同仁地保障着所有社会成员都能获得平等的参与和发展机会。

其次,要将人民的利益期待作为制定法律的根本动力,确保法治依靠人民、为了人民。怎样知晓人民对合法利益的期待呢?习近平总书记指出:“在全面深化改革中,遇到关系复杂、难以权衡的利益问题,要认真想一想群众实际情况究竟怎样?群众到底在期待什么?群众利益如何保障?群众对我们的改革是否满意?提高改革决策的科学性,很重要的一条就是要广泛听取群众意见和建议,及时总结群众创造的新鲜经验,充分调动群众推进改革的积极性、主动性、创造性,把最广大人民智慧和力量凝聚到改革上来,同人民一道把改革推向前进。”可见,只有深入群众,走群众路线,才能够了解人民群众的所思、所想,也才能为科学立法、民主立法奠定现实基础。立法只有集中群众的智慧,才能更加科学、周密、合理;立法只有发扬民主,才能调动广大群众参与立法的主动性和积极性,贡献出接地气、有针对性的立法方案。为此,要“拓展人民有序参与立法途径”,“充分发扬民主,广泛汇聚民智,最大激发民力,形成人人参与、人人尽力、人人都有成就感的生动局面”。通过法律制定来积极回应人民的利益期待。

法律的制定并非一劳永逸,而是要在社会的发展和人民群众需求的变化中进行改革与修正。习近平总书记指出:“经过改革开放近40年的发展,我国社会生产力水平明显提高:人民生活显著改善,对美好生活的向往更加强烈,人民群众的需要呈现多样化多层次多方面的特点,期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境、更丰富的精神文化生活。”而这些目标的达致,自然离不开国家在教育、分配、社会保障、环境保护等方面的法律制度的支撑,为此需要结合人民的利益需求,及时出台保障人民合法利益的法律法规。“推进任何一项重大改革,都要站在人民立场上把握和处理好涉及改革的重大问题,都要从人民利益出发谋划改革思路,制定改革举措”。如果说改革要于法有据,那么各项改革都要保持与法律间的密切互动,为此,“要总结经验、完善思路、突出重点,提高改革整体效能,扩大改革受益面,发挥好改革先导性作用,多推有利于增添经济发展动力的改革,多推有利于促进社会公平正义的改革,多推有利于增强人民群众获得感的改革,多推有利于调动广大干部群众积极性的改革”。可见,改革与立法有着共同的目的,那就是保证人民利益的实现,增强人民群众的获得感。

当今社会已迈入了高科技时代,如何适应这一历史性变化,为人民的幸福生活提供法律支撑,也是习近平总书记关心的话题。因为“人民的需要和呼唤,是科技进步和创新的时代声音”。因为“随着经济社会不断发展,我国13亿多人民过上美好生活的新期待日益上升,提升社会发展水平、改善人民生活、提高人民健康素质对科技创新提出了更高要求。要想人民之所想、急人民之所急,聚焦重大疾病防控、食品药品安全、人口老龄化等重大民生问题,大幅增加公共科技供给,让人民享有更宜居的生活环境、更好的医疗卫生服务、更放心的食品药品。要依靠科技创新建设低成本、广覆盖、高质量的公共服务体系。要加强普惠和公共科技供给,发展低成本疾病防控和远程医疗技术,实现优质医疗卫生资源普惠共享。要发展信息网络技术,消除不同收入人群、不同地区间的数字鸿沟,努力实现优质文化教育资源均等化”。固然,这里更多地是说科技及科技创新的问题,但疾病防控、食品药品安全、人口老龄化等既是民生问题,也是法律问题,需要通过法律来统筹解决,以满足人民在科技时代的利益需要。

再者,严格执法,公正司法,在法律实施中回应人民的利益期待。法律的制定只是国家治理的第一步。更为重要的是,要使制定的法律在社会生活中得以全面实施,以此来彰显法律的目的和法律的权威。然而,“‘天下之事,不难于立法,而难于法之必行。’依法治国是我国宪法确定的治理国家的基本方略,而能不能做到依法治国,关键在于党能不能坚持依法执政,各级政府能不能依法行政。……执法是行政机关履行政府职能、管理经济社会事务的主要方式,各级政府必须依法全面履行职能,坚持法定职责必须为、法无授权不可为,健全依法决策机制,完善执法程序,严格执法责任,做到严格规范公正文明执法”。对于行政机关及其工作人员来说,他们担负着管理社会事务、维护社会秩序的重要职责,与人民群众的关联、关系最为密切。可以想象,如果法定的职责不被履行,划定的权界可以突破,决策的机制不够健全,执法的程序不被遵循,执法的责任可以免除,那么不仅在人民群众中造成政府可以随意违法的观感,也从根本上损害了人民群众的利益。正因于此,习近平总书记严肃指出:“行政机关是实施法律法规的重要主体,要带头严格执法、维护公共利益、人民权益和社会秩序。执法者必须忠实于法律。”正如俗语所云:“上好之,下必有甚之者也。”如果行政机关及其工作人员可以跳开法律采取行政管理措施,或滥用行政自由裁量权作出裁决,就会极大地损害法律的权威,也会引发人民群众对法律的严重不信任。

对于如何严格执法,习近平总书记在相关论述中提出了明确要求,指出:“推进严格执法,重点是解决执法不规范、不严格、不透明、不文明以及不作为、乱作为等突出问题。要以建设法治政府为目标,建立行政机关内部重大决策合法性审查机制,积极推行政府法律顾问制度,推进机构、职能、权限、程序、责任法定化,推进各级政府事权规范化、法律化。要全面推进政务公开,强化对行政权力的制约和监督,建立权责统一、权威高效的依法行政体制。要严格执法资质、完善执法程序,建立健全行政裁量权基准制度,确保法律公正、有效实施。”上述列举的执法不规范、不严格、不透明、不文明以及不作为、乱作为等问题,在不同层级、不同地域的行政执法中都有或多或少存在的现象,而其危害是不仅损害了人民政府的形象,也从根本上背离了人民群众的期待,损害了人民群众的利益。针对此类情形,“必须加快建立权责统一、权威高效的依法行政体制……在市场监管、生态环保、文化市场、交通运输、农业等领域整合组建执法队伍,大幅减少执法队伍类别,合理配置执法力量,着力解决多头多层重复执法问题,努力做到严格规范公正文明执法。各地区各部门要完善权责清单制度,加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化,强化对行政权力的制约和监督,做到依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力”。任何权力不受制约、监督,都会滑向权力设定目的的反面,成为一种专断、任性、恣意的权力。而在所有权力之中,行政权力又是一种最值得加强制约的权力,这不仅是因为行政权力与人民群众的日常生活关联最为紧密,同时还因为“在所有国家权力中,行政权力是最桀骜不驯的,因为它是唯一不需要借助程序就能行使的权力,所以它有极大的随意性和广阔的空间。严格的法治,首先应建立对行政权的严格控制制度”。规范与控制行政权力,本质上也是为了保障人民的利益,因为所有国家机关及其工作人员都是受人民委托来行使权力,权力是用来造福人民,维护人民的根本利益。从权力运行的顺序而言,执法权在前,司法权在后,司法权由此成为守护社会公正、捍卫人民利益的最后一道关口。本着司法最终裁决的法治准则,司法机关是所有纠纷解决机制中的最后一环,其能否依法公平合理地裁决人民群众之间以及人民群众与国家机关之间的纠纷争议,一定程度上是法治能否得以推行的标尺。习近平总书记一再指出:“要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义,所有司法机关都要紧紧围绕这个目标来改进工作,重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题。”具体而言,在通过司法回应人民的公平正义诉求、维护人民的利益期待方面,应主要加强以下几个方面的工作。

第一,以公平正义作为司法工作的根本追求,让人民群众感知公平正义的存在。在习近平总书记看来,公正司法并不是什么玄妙莫测的学理阐述,而是与人民利益密切相关的裁判效果:“所谓公正司法,就是受到侵害的权利一定会得到保护和救济,违法犯罪活动一定要受到制裁和惩罚。如果人民群众通过司法程序不能保证自己的合法权利,那司法就没有公信力,人民群众也不会相信司法。”作为国家为解决纠纷而设立的常设机构,法院必须据理判决,公正裁断,这样才能真正当得起“人民法院”这个光荣称号。因此,“促进社会公平正义是政法工作的核心价值追求。从一定意义上说,公平正义是政法工作的生命线,司法机关是维护社会公平正义的最后一道防线。政法战线要肩扛公正天平、手持正义之剑,以实际行动维护社会公平正义,让人民群众切实感受到公平正义就在身边”。如果说立法是对权利、利益问题进行的初次界定,那么司法则是对引发争议的权利、利益问题进行法律上的第二次分配。严格说来,所有诉讼都是权利、利益之争,因而如何公正地解决争议,真正做到定分止争,就成为司法机关义不容辞的神圣职责。“我们要依法公正对待人民群众的诉求,努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义,决不能让不公正的审判伤害人民群众感情,损害人民群众权益”。在这方面,既要维护程序正义,也要保证实体正义;既要有形式正义的固守,也要有实质正义的追求;既要强调围绕个案公平解决的个案正义,也要有衡量社会效果的普遍正义。

第二,吸纳人民群众的意见、建议,以人民为中心推进司法体制改革。“我国司法制度是党领导人民在长期实践中建立和发展起来的,总体上与我国国情和我国社会主义制度是相适应的。同时,由于多种因素影响,司法活动中也存在一些司法不公、冤假错案、司法腐败以及金钱案、权力案、人情案等问题。这些问题如果不抓紧解决,就会严重影响全面依法治国进程,严重影响社会公平正义”。对此,习近平总书记列举了以下主要情形:司法机关人财物受制于地方,司法活动容易受到干扰;司法行政化问题突出,审者不判、判者不审;司法人员管理等同于一般公务员管理,不利于提高专业素质、保障办案质量;司法不公开、不透明,为暗箱操作留下空间;等等。“这些问题不仅影响司法应有的权利救济、定分止争、制约公权的功能发挥,而且影响社会公平正义的实现。解决这些问题,就要靠深化司法体制改革”。当然,改革只是手段而不是目的,是为了使司法体制更加科学、合理,更能够捍卫和保护人民群众的合法权益。在司法体制改革中,必须坚持以人民为中心的政治导向,也就是“司法体制改革必须为了人民、依靠人民、造福人民。司法体制改革成效如何,说一千道一万,要由人民来评判,归根到底要看司法公信力是不是提高了。……深化司法体制改革,要广泛吸取人民群众意见,深入了解一线司法实际情况、了解人民群众到底在期待什么,把解决了多少问题、人民群众对问题解决的满意度作为评判改革成效的标准”。只有坚持群众路线,回应群众关切,才能使司法体制改革在集中人民群众智慧的基础上,得以顺利推行并产生成效。

第三,以人民群众利益诉求作为司法工作的导向,重点解决好损害群众权益的突出问题。“要坚持司法为民,改进司法工作作风,通过热情服务,切实解决好老百姓打官司难问题,特别是要加大对困难群众维护合法权益的法律援助。司法工作者要密切联系群众,规范司法行为,加大司法公开力度,回应人民群众对司法公正公开的关注和期待”。热情不热情,和善不和善,表面上是个工作态度问题,但其实质则是公仆意识的有无以及是否具有尊重他人、平等待人的法律意识问题。对此,习近平总书记用四个“决不允许”表达了党和国家对司法脱离群众、损害群众利益行为“零容忍”的坚强决心:“决不允许对群众的报警求助置之不理,决不允许让普通群众打不起官司,决不允许滥用权力侵犯群众合法权益,决不允许执法犯法造成冤假错案。”在具体的司法过程中,同样需要将以人民为中心的理念落实于办案的各个环节。习近平总书记曾形象地说道:“如果群众有了司法需求,需要打官司,一没有钱去打,二没有律师可以求助,公正司法从何而来呢?司法工作者要密切联系群众,如果不懂群众语言、不了解群众疾苦、不熟知群众诉求,就难以掌握正确的工作方法,难以发挥应有的作用,正所谓张飞卖豆腐——人强货不硬。法律不应该是冷冰冰的,司法工作也是做群众工作。一纸判决,或许能够给当事人正义,却不一定能解开当事人的‘心结’,‘心结’没有解开,案件也就没有真正了结。”可见,一方面,为了保证当事人的诉讼权利,对于那些交不起诉讼费用的,应当按照《诉讼费用交纳办法》第4条规定:“国家对交纳诉讼费用确有困难的当事人提供司法救助,保障其依法行使诉讼权利,维护其合法权益”,采取缓交、减交、免交的司法政策,防止有理无钱而不能行使诉权情形的发生;同样,对于无法聘请律师为其代理的当事人,应当通过法律援助来为其提供法律代理。正如《关于完善法律援助制度的意见》中所指出的那样,法律援助制度要“把保障公平正义作为法律援助工作的首要价值追求,依法履行法律援助职责,扩大法律援助范围,使符合条件的公民都能获得法律援助,平等享受法律保护,努力让人民群众在每一个案件中都感受到公平正义”。另一方面,则是强调司法工作要掌握正确的方法,要坚持群众路线,了解群众疾苦,懂得群众诉求,而不是仅仅根据法律简单作出判决即可。否则,当事人的心结没有解开,即使判决已经作出,仍然难以达致案结事了的效果。

“以人民为中心”是中国共产党人的根本宗旨,也是社会主义国家的本质特征。在党的十九大报告中,习近平总书记语重心长地指出:“全党必须牢记,为什么人的问题,是检验一个政党、一个政权性质的试金石。带领人民创造美好生活,是我们党始终不渝的奋斗目标。必须始终把人民利益摆在至高无上的地位,让改革发展成果更多更公平惠及全体人民,朝着实现全体人民共同富裕不断迈进。”以人民为中心在法治上的体现,就是以人民至上为原则,确立人民的主体地位;以人民福祉为宗旨,维护人民的合法权利;以人民关切为导向,回应人民的利益期待。