宋方青:习近平法治思想中的立法原则

来源:上海市法学会 东方法学 编辑:李翻 审核人:刘园园 发布时间:2021-02-23

宋方青  厦门大学法学院教授、博士生导师,厦门大学党内法规研究中心学术委员会主任。

内容摘要

习近平法治思想内涵丰富、论述深刻,具有鲜明的时代性、先进性和引领性。在继承基础上的创新始终是习近平法治思想的显著特征,良法善治是贯穿于习近平法治思想的一个重要原则。以民为本、公平正义的立法原则,源于习近平总书记以民为本、人民利益至上的执政理念和伟大情怀。科学立法、民主立法、依法立法是不断提高我国立法质量和效率的思想引领和制度建构的根本指南。习近平法治思想形成了完整科学的理论体系和制度体系,其深邃的战略思想,极大地丰富了中国的立法理论,必将有力引领和推动新时代立法工作的发展。

关键词:习近平法治思想  立法原则  以民为本  公平正义  良法善治  制度建构

党的十八大以来,习近平总书记围绕治国理政、依法治国发表了一系列重要讲话,提出了许多新思想、新观点、新论断和新战略,开辟了全面依法治国理论和实践的新境界。2020年11月16日至17日中央全面依法治国工作会议在北京召开,习近平总书记出席会议并发表重要讲话指出:“推进全面依法治国要全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神,从把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的实际出发,围绕建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的总目标,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,以解决法治领域突出问题为着力点,坚定不移走中国特色社会主义法治道路,在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化,为全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力法治保障。”这次会议首次提出并系统地阐述了习近平法治思想,其“从历史和现实相贯通、国际和国内相关联、理论和实际相结合上深刻回答了新时代为什么实现全面依法治国、怎样实行全面依法治国等一系列重大问题”。

其中一个鲜明特征就是坚持不懈地推进立法先行。“法律是治国之重器,良法是善治之前提。建设中国特色社义法治体系,必须坚持立法先行”。习近平总书记在其系列讲话和报告中深刻阐释了新时代中国立法的重大理论问题和现实问题,形成了完整科学的理论体系和制度体系,其深邃的战略思想,极大地丰富了中国的立法理论、有力地引领和推动了中国立法的发展。笔者将在全面学习习近平法治思想的基础上,探析习近平法治思想中立法原则的内涵及其特征。

一、习近平法治思想中立法原则形成的历史脉络:继承与创新

“中国特色社会主义政治制度之所以行得通、有生命力、有效率,就是因为它是从中国的社会土壤中生长起来的”。立法是国家的重要政治活动。“改革创新始终是鞭策我们在改革开放中与时俱进的精神力量”“习近平法治思想是顺应实现中华民族伟大复兴时代要求应运而生的重大理论创新成果,是马克思主义法治理论中国化最新成果”。在继承基础上的创新始终是习近平法治思想的显著特征,这具体表现在:一方面,习近平法治思想继承了马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观当中的法学原理;另一方面,习近平法治思想从当代中国国情、社会主义现代化建设和依法治国的实践出发,积极汲取、借鉴古今中外优秀法治思想,不断创新和发展中国特色社会主义法治理论。

新中国立法走过了70多年的历程,虽然经受挫折,但仍艰难前行,从不完善走向逐步完善。每个时期的立法都是在一定的思想指导下进行的,新中国立法的每一次重大变革都凝聚了中国共产党人的智慧。特别是党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央在实践中创新,在转化中创造,引领了中国特色社会主义法律制度的创新发展。

新中国成立之初,从1949年到1954年是新中国创建和巩固、经济恢复时期,也是摧毁旧法统、创建新法制的时期。1949年9月,具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》将摧毁旧法统、创建新法制作为一项法制原则规定下来,它确立了中华人民共和国法制建设的基础和出发点,其精神一直是新中国法制建设的指导方针。这一时期从中央到地方立法速度相当之快,出现了新中国第一次立法高潮,对建立和巩固新的国家政权和国家秩序,完成新民主主义革命时期的任务,发挥了重要作用。董必武同志在党的八大报告中评价说:“这时期还存在着各大行政区军政委员会(后改为行政委员会),它们在共同纲领的统一原则下,制定了许多单行法规。这些单行法规参差不齐,但是对当地当时各项工作的开展起了积极的作用。”但由于废除旧法统与建设新法制未同步同频,党主要依靠大量制定政策来管理与建设国家,形成了对政策的过度依赖。此时中国行政立法广泛存在,立法者缺乏经验,抱有试探性的心态,不求精细,临时性、暂时性的立法形式延续了相当长的时期。

1954年宪法是新中国的第一部宪法,宪法起草小组的整个工作是在毛泽东同志亲自领导和参与下进行的,制定1954年宪法的指导思想是过渡时期的总路线。毛泽东同志在一届第一次全国人民代表大会上作的《关于中华人民共和国宪法(草案)》讲话的最后部分提出了“搞宪法是搞科学”的著名论断。1954年宪法的制定意味着起临时作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》历史使命的终结,宪法成为国家的根本大法,之后以宪法为基础建立了统一的法律体系。1954年宪法的重要意义和价值,既表现在它所坚持的社会主义原则,又表现于它所坚持的民主原则和法制原则。然而,由于当时的社会环境,宪法的运行背离了其设计的轨道,宪法所确立的原则遭到全局性的破坏。1957年至1977年,新中国的立法蒙受了重大挫折,跌入低谷,本来应当很好发展下去的新中国立法,同其他事业一样遭受了令人痛心的损失。

1978年党的十一届三中全会召开,确立“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的社会主义法制建设的基本方针,民主法制建设提上日程,我国立法揭开了新的一页,从此中国的立法进入恢复、发展与完善的阶段。其中邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观蕴含的中国特色社会主义法治理论为我国立法指明了方向,特别是党的十五大提出“依法治国,建设社会主义法治国家”的目标,并明确指出“党加强立法工作,提高立法质量,到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”,中国的立法取得了重大的进展。2013年3月8日,时任全国人大常委会委员长吴邦国在十二届全国人民代表大会第一次会议所作的全国人大常委会工作报告中指出:“在党中央领导下,经过各方面长期共同努力······中国特色社会主义法律体系如期形成,社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设实现有法可依。这是我国社会主义民主法制建设史上的重要里程碑,是中国特色社会主义制度走向成熟的重要标志,具有重大的现实意义和深远的历史意义。中国特色社会主义法律体系,以宪法和法律的形式确立了国家发展中带有根本性、全局性、稳定性和长期性的一系列重要制度,是中国特色社会主义永葆本色的法制根基、创新实践的法制体现、兴旺发达的法制保障。”对此,习近平总书记在党的十八届四中全会就《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》起草情况向全会作说明中给予了充分的肯定:新中国成立以来特别是改革开放以来,经过长期努力,我国形成了中国特色社会主义法律体系,国家生活和社会生活各方面总体上实现了有法可依,这是一个了不起的重大成就。他明确指出:“同时,我们也要看到,实践发展永无止境,立法工作也永无止境,完善中国特色社会主义法律体系任务依然很重。”此后,推动中国特色社会主义法律体系的完善和发展成为摆在党和国家面前的一个重大课题。

习近平法治思想主要体现在党的十八大以来他的一系列报告、讲话、文章、批示、指示等重要文献中。这些报告、讲话、文章、批示、指示等凝练、丰富、深化并提出了一系列的新概念、新范畴、新命题、新论断、新观点、新理念,形成了立意高远、内容丰富、体系完整、逻辑严谨、求真务实的新的立法和理论。在新的历史起点上,习近平总书记关于法治建设的新思想新战略实现了从形成中国特色社会主义法律体系到建设中国特色社会主义法治体系并形成完备的法律规范体系的转变,从完善中国特色社会主义法律体系到坚持和完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的转变,继承创新尽显其中。“形势在发展,时代在前进,法律体系必须随着时代和实践发展而不断发展”“时代是思想之母,实践是理论之源。实践发展永无止境,我们认识真理、进行理论创新永无止境”。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称“十八届四中全会《决定》”)把“建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家”确立为全面推进依法治国的总目标,开启了建设中国特色社会主义法律体系的进程。2019年10月召开的党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称“十九届四中全会《决定》”)提出了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标,其中明确指出要坚持和完善中国特色社会主义法治体系,完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。2020年10月召开的党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》开启了全面建设社会主义现代化国家新征程,并进一步提出:坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。2020年11月,习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上的讲话中强调的“十一个坚持”,构成了习近平法治思想的主要内涵,即坚持党对全面依法治国的领导;坚持以人民为中心;坚持特色社会主义法治道路;坚持依宪治国、依宪执政;坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化;坚持建设中国特色社会主义法治体系;坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设;坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法;坚持统筹推进国内法治和涉外法治;坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍;坚持抓住领导干部这个“关键少数”。这一切充分反映了中国特色社会主义法治发展的总体面貌与运行轨迹,进而表明当代中国法治建设进入一个新的历史阶段,当代中国的立法迈向了新的阶段。

二、习近平法治思想中立法原则的价值追求

“法律是治国之重器,良法是善治之前提“”立善法于天下,则天下治;立善法于一国,则一国治”现代法治的核心要义是良法善治。良法善治是贯穿习近平法治思想的一个重要主题,它既是中国全面推进依法治国伟大实践的智慧结晶,也是加快建设社会主义法治国家的基本价值追求。

善治是人们所期待的理想政治管理模式,是使公共利益最大化的社会管理过程,其本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,它使得政治国家与公民社会处于一种最佳的状态。“小智治事,中智治人,大智立法”。法治是善治的基本要求。党的十八届四中全会《决定》对法治与善治的关系作了精湛的概括:“法律是治国之重器,法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。”党的十九大报告进一步提出:“推进科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发展、保障善治。”习近平总书记在2020年11月召开的中央全面依法治国工作会议上根据新形势、新目标特别强调:要积极推进国家安全、科技创新、公共卫生、生物安全、生态文明、防范风险、涉外法治等重要领域立法,健全国家治理急需的法律制度,满足人民日益增长的美好生活需要的必备的法律制度,以良法善治保障新业态新模式健康发展。

欲达善治,首先必须有良法,良法是善治的关键。良法善治思想源远流长。古希腊思想家亚里士多德曾经对法治的内涵作过经典的表述,他认为“法治应包含两重涵义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”。西方法哲学基于对法治的不同理解和追求法治的多重性热情,提出了不同的法治模式和法治思想,其中有代表性的四种是:自然的法治理想(理想法治模式)、合法性的法治模式(实质法治模式)、形式正义的法治模式(形式法治模式)以及全面正义的法治模式。至于何谓良法,众说纷纭,但概括起来主要是从形式正义与实质正义两个路径来进行阐述,并赋予了时代和国情的要求。前者是形式正义法治的要求,良法必须是在形式上符合合法性和正当性的要求,这样的法律才可能是良好的法律。后者是实质正义法治的要求,其强调的良法应是社会良善价值的体现,是公平、正义、民主、自由、人权、秩序、安全等价值观和价值标准的载体。良法乃形式正义与实质正义的统一体。

习近平总书记从中国的现实出发,强调在新的历史条件下,“人民群众对立法的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题;不是什么法都能治国,不是什么法都能治好国;越是强调法治,越是要提高立法质量。这些话是有道理的。我们要完善立法规划,突出立法重点,坚持立改废并举,提高立法科学化、民主化水平,提高法律针对性、及时性、系统性。要完善立法工作机制和程序,扩大公众有序参与,充分听取各方面意见,使法律准确反映经济社会发展要求,更好协调利益关系,发挥立法引领和推动作用”“社会主义核心价值观是当代中国精神的集中体现,凝结着全体人民共同的价值追求。要以培养担当民族复兴大任的时代新人为着眼点,强化教育引导、实践养成、制度保障,发挥社会主义核心价值观对国民教育、精神文明创建、精神文化产品创作生产传播的引领作用,把社会主义核心价值观融入社会发展各方面,转化为人们的情感认同和行为习惯”“要把道德要求贯彻到法治建设中。以法治承载道德理念,道德才有可靠制度支撑。法律法规要树立鲜明道德导向,弘扬美德义行,立法、执法、司法都要体现社会主义道德要求,都要把社会主义核心价值观贯穿其中,使社会主义法治成为良法善治。”这些论述清晰表达了国家治理现代化进程的良法善治愿景,深刻反映了当代中国立法发展的内在要求。习近平总书记基于良法善治的立法论述,集中表现在以下几个方面:

(一)以民为本

“国以民为本,社稷亦为民而立”“要坚持以人民为中心。全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民,必须坚持为了人民、依靠人民。要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程。推进全面依法治国,根本目的是依法保障人民权益。要积极回应人民群众新要求新期待,系统研究谋划和解决法治领域人民群众反映强烈的突出问题,不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感,用法治保障人民安居乐业”。习近平总书记始终坚持人民利益至上的理念,以人民为中心的政治立场,并形成了一套完整的思想体系作为中国特色的社会主义法治的核心价值,体现在党的方针政策中,贯穿于社会主义法治国家建设的全过程。在立法方面,党的十八届四中全会《决定》明确指出:“要恪守以民为本、立法为民理念,贯彻社会主义核心价值观,使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。”这充分体现了习近平总书记依法治国必须坚持为了人民、依靠人民的思想与理念。

习近平总书记以人民为中心的法治思想,来自他一切为了人民的执政理念和使命担当。习近平总书记强调:“中国共产党坚持执政为民,人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标。我的执政理念,概括起来说就是:为人民服务,担当起该担当的责任”“不忘初心,方得始终。为中国人民谋幸福,为中华民族谋复兴,是中国共产党人的初心和使命”“面对浩浩荡荡的时代潮流,面对人民群众过上更好生活的殷切期待,我们不能有丝毫自满,不能有丝毫懈怠,必须再接再厉、一往无前,继续把中国特色社会主义事业推向前进,继续为实现中华民族伟大复兴的中国梦面努力奋斗。”习近平总书记以民为本的执政理念主要表现在三个方面:

第一,坚持人民主体地位。“坚持人民主体地位,充分调动人民积极性,始终是我们党立于不败之地的强大根基”。习近平总书记高度重视确立人民在国家政治生活中的主体地位以及推进人民在中国特色社会主义事业发展中的主体地位,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。习近平总书记指出:“必须坚持人民主体地位。我国社会主义制度保证了人民当家作主的主体地位,也保证了人民在全面推进依法治国中的主体地位”“坚持人民主体地位,必须坚持法治为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。要保证人民在党的领导下,依照法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到依法治国全过程,使法律及其实施充分体现人民意志”“发展社会主义民主政治就是要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力,用制度体系保证人民当家作主”。

第二,坚持以人民为中心。习近平总书记指出:“党的根基在人民,党的力量在人民”“人民是历史的创造者,群众是真正的英雄。人民群众是我们力量的源泉”执政为民是中国共产党的执政本质,也是中国共产党作为马克思主义政党永葆政治本色显著标志。习近平总书记始终秉持以人民为中心的发展理念,强调“要树立以人民为中心的工作导向”,坚定不移贯彻以人民为中心的发展思想,将以人民为中心的工作导向贯穿于治国理政的全过程。习近平总书记强调:“实现我们的奋斗目标,开创我们的美好未来,必须紧紧依靠人民、始终为了人民”“紧紧依靠人民推动改革。没有人民支持和参与,任何改革都不可能取得成功”“我们伟大的发展成就由人民创造,应该由人民共享”。这些都充分体现了习近平总书记发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的以人民为中心的发展理念。

第三,坚持人民利益至上。“人民是我们党执政的最大底气,是我们共和国的坚实根基,是我们强党兴国的根本所在”。习近平总书记指出:“带领人民创造美好生活,是我们党始终不渝的奋斗目标,必须始终把人民利益摆在至高无上的地位”“一切国家机关工作人员,无论身居多高的职位,都必须牢记我们的共和国是中华人民共和国,始终要把人民放在心中最高的位置,始终全心心意为人民服务,始终为人民利益和幸福而努力工作”“中国特色社会主义进入新时代,我国的社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”“坚持人民性,就是要把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为出发点和落脚点,坚持以民为本,以人为本”“把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量一切工作得失的根本标准,着力解决好人民最关心最直接最现实的利益问题,让全体中国人民和中华儿女在实现中华民族伟大复兴的历史进程中共享幸福和光荣”。

(二)公平正义

公平正义是社会主义的核心价值,是中国特色社会主义的内在要求。公平正义是良法的核心内容,是立法的必须体现的价值诉求。在党的十八届四中全会《决定》中,习近平总书记明确指出:“要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程。”习近平总书记公平正义的立法原则来源于其人民利益至上的理念和以民为本的政治立场。这在习近平总书记的一系列重要讲话和报告中可以得到充分的体现。

第一,追求公平正义,保护人民的利益。公正是法治的生命线。习近平总书记指出:“全面依法治国,必须紧紧围绕保障和促进社会公平正义来进行。公平正义是我们党追求的一个非常崇高的价值,全心全意为人民服务的宗旨决定了我们必须追求公平正义,保护人民的利益、伸张正义。”在全面深化改革进程中,“‘以百姓心为心’,把实现好、维护好、发展好最广大人民利益作为推进改革的出发点和落脚点,让发展成果更多更公平惠及全体人民。唯有此,改革才能大有作为”。

第二,促进社会公平正义,增进人民福祉。习近平总书记指出:“我们讲促进社会公平正义,就是从最广大人民根本利益出发,多从社会发展水平、从社会大局、从全体人民的角度看待和处理这个问题”“全面深化改革必须以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点。这是坚持我们党全心全意为人民服务根本宗旨的必然要求。”

第三,通过创新制度安排,促进社会公平正义。“治天下也,必先公,公则天下平矣”。习近平总书记深入检视了中国社会问题,他指出:“改革开放以来,我国经济社会发展取得巨大成就,为促进社会公平正义提供了坚实物质基础和有利条件。同时,在我国现有发展水平上,社会上还存在大量有违公平正义的现象”“我国现阶段存在的有违公平正义的现象,许多是发展中的问题,是能够通过不断发展,通过制度安排、法律规范、政策支持加以解决的”“公平正义是中国特色社会主义的内在要求;要在全体人民共同奋斗、经济社会发展的基础上,加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度,逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系。

三、习近平法治思想中立法原则的具体制度建构

2000年3月九届全国人大第三次会议审议通过了立法法,这是新中国第一部全面规范立法活动的基本法律。党的十八大和十八届三中、四中全会以来,以习近平同志为核心的党中央对完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,推进国家治理体系和治理能力现代化,推进依法治国,建设社会主义法治国家,提出了一系列新要求。为落实党中央决策部署,在总结实践经验,广泛征求意见、反复审议讨论的基础上,2015年5月十二届全国人大第三次会议通过了立法法修正案。修正后的立法法第1条明确规定了该法的立法目的,即“为了规范立法活动、健全国家立法制度、提高立法质量,完善中国特色社会主义法律体系,发挥立法的引领和推动作用,保障和发展社会主义,全面推进依法治国,建设社会主义法律国家”。

在党的十九大召开前夕,提高立法质量的问题得到高度重视,“推动科学立法、民主立法,是提高立法质量的根本途径”“要加强重要领域立法,确保国家发展、重大改革于法有据,把发展改革决策同立法决策更好结合起来。······努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护”。

党的十八届四中全会《决定》明确提出要深入推进科学立法、民主立法,并进行了相关的制度安排。党的十九大在强调提高立法质量的同时,提出提高立法效率,作为实现良法善治的要求。党的十九大报告提出:“推进科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发展、保障善治。”党的十九届四中全会《决定》,立足于制度建设和体制机制的完善,进一步提出,要“坚持科学立法、民主立法、依法立法,完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局,立改废释并举,不断提高立法质量和效率。完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,加强重要领域立法,加快我国法域外适用的法律体系建设,以良法保障善治”。党的十八大以来,习近平总书记关于科学立法、民主立法、依法立法的立法论述成为立法的基本原则被法律化和制度化,引领着立法具体制度的建构与完善,大大推动了立法质量与效率的提高,重要领域的立法不断出台。

(一)科学立法

立法是一项科学活动。马克思曾提出了一个深刻的论断:“立法者应该把自己看作一个自然科学家。他不是在创造法律,不是在发明法律,而仅仅是在表述法律。”习近平总书记明确指出:“科学立法的核心,在于立法要尊重和体现客观规律”“科学立法是处理改革和法治关系的重要环节。”因此,立法必须从中国的国情和实际出发,尊重和体现社会发展的客观规律、尊重和体现法律所调整的社会关系的客观规律以及法律体系的内在规律。科学立法不仅指向立法的内容,而且指向立法程序以及立法技术。在立法中坚持科学立法,最根本的是方法和技术问题,通过这些方法和技术去发现法律和表述法律,使制定的法律理性化、合理化。从实际出发是科学立法的灵魂。从实际出发,最根本的是从我国的国情出发,必须立足于中国的现实。从实际出发,必须深入实际,调查研究,全面、深入地了解社会发展的立法需求。

“法与时转则治”。2014年3月9日,全国人民代表大会常务委员会的工作报告指出,科学立法的核心,在于立法要尊重和体现客观规律。在具体的立法实践中,要进一步完善立法程序、规范立法活动,健全中国特色的立法体制。抓好立法项目论证,科学确定立法项目,健全法律出台前评估和立法后评估制度。综合运用制定、修改、废止、解释等多种形式,增强立法工作的协调性、及时性、系统性。加强立法调查研究,找准立法重点难点,探求科学应对之策,切实增强法律的可执行性和可操作性。

党的十八届四中全会《决定》强调,要深入推进科学立法,健全立法起草、论证、协调、审议机制,健全向下一级人大征询立法意见机制,建立基层立法联系点制度,推进立法精细化。完善立法项目征集和论证制度。党的十九届四中全会提出要全面推进科学立法,健全保证宪法全面实施的体制机制、完善立法体制机制。伴随着科学立法要求的逐步提升,制度的完善与建构也向纵深扩展。在中央全面依法治国工作会议上,习近平总书记强调要坚持推进科学立法,要继续推进法治领域改革,解决立法等领域的突出矛盾和问题,这也为继续推进立法提出了新的任务。

(二)民主立法

立法乃民主的产物。民主(democracy)一词源于希腊(其词根为demos,人民;kratein,治理),原始的字面意思是“人民的治理”。故而,民主常作被理解为一种社会治理方式或管理体制。“民主以理性为前提”。因此,尊重多数人的理性选择是民主的精义。立法是表达民意的国家机关的活动,要充分表达民意、实现人民主权就必须遵循民主原则。习近平总书记始终坚持人民立场、坚持人民主体地位,“人民对美好生活的向往,就是我们的奋斗目标”。习近平总书记民主立法原则亦以人民为中心,他指出,立法的核心,在于立法要为了人民、依靠人民。“民主不是装饰品,不是用来做摆设的,而是要用来解决人民要解决的问题的”“要尊重人民主体地位,尊重人民首创精神,拜人民为师,把政治智慧的增长、治国理政本领的增强深深扎根于人民的创造性实践之中,使各方面提出的真知灼见都能运用于治国理政。”

2014年3月9日,全国人民代表大会常务委员会的工作报告指出,在具体立法实践中,要进一步完善立法机关主导,有关部门参加,人大代表、专家学者、企事业单位、团体组织和人民群众共同参与的立法工作机制。健全公布法律草案征求意见机制和公众意见采纳情况反馈机制,重视网络民意表达,拓展公民有序参与立法途径。发挥人大代表在立法工作中的作用,把审议代表议案、办理代表建议同制定和修改法律紧密结合起来,认真研究吸纳代表提出的意见。完善法律起草、审议的协调协商机制,广泛听取、认真对待各方面意见包括不同意见,充分尊重、合理吸收各种建设性意见和建议,最大限度地凝聚社会共识。党的十八届四中全会《决定》强调:“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法中的主导作用”“明确立法权力边界,从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化”“加强人大对立法工作的组织协调”“健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度”“健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方法”“健全立法机关和社会公众沟通机制,开展立法协商”“健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制。”党的十九届四中全会《决定》强调:“坚持科学立法、民主立法、依法立法,完善常委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。”在习近平总书记民主立法精神的引领下,我国民主立法的进程不断加快,相关的制度体制与机制得到了进一步完善。

(三)依法立法

立法法乃立法之法,无论是2000年公布实施的立法法,还是2015年修正的立法法,都有关于依法立法的原则规定。立法法第3条规定:立法应当遵循宪法的基本原则;第4条规定:立法就当依照法定的权限和程序,从国家整体利益出发,维护社会主义法制的统一和尊严。学界将之概括为法治原则,但正式提出依法立法,并将依法立法与科学立法、民主立法并列提出,始于习近平总书记所作的党的十九大报告。党的十九大报告指出:“推进科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发展、保障善治。”至此,科学立法、民主立法、依法立法三者相辅相成,共同服务于良法善治。依法立法的提出是深化依法治国实践的必然要求。党的十九大报告指出:“全面推进依法治国是国家治理的一场深刻革命,必须坚持厉行法治。”法治乃法律之治,厉行法治,必须推进依法立法。依法立法的核心在于,立法应当遵守宪法的基本原则,应当依照法定的权限和程序,从国家整体利益出发,维护社会主义法制的统一和尊严。

依法立法的关键是必须依宪立法。“党领导人民制定宪法法律,领导人民实施宪法法律,党自身要在宪法法律范围内活动”。习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中指出:“我国宪法以国家根本法的形式,确立了中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度的发展成果,反映了我国各族人民的共同意志和根本利益,成为历史新时代党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现。”因此,“依法治国,首先是依宪治国;依法执政,关键是依宪执政”“宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施”“我们要以宪法为最高法律规范,继续完善以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系,把国家各项事业和各项工作纳入法制轨道,实行有法可依、有法必依、执法必严、违法必究,维护社会公平正义,实现国家和社会生活制度化、法律化”。党的十八届四中全会《决定》明确规定:“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,加强宪法实施”“健全宪法实施和监督制度”“完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序机制。”党的十九大报告第一次在党中央的文件中提出,建设社会主义法治文化,树立宪法法律至上的法治理念,并明确规定:“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。”上述思想都通过立法法和宪法的修正得以体现,依法立法的制度设置与完善也得以进一步落实。例如,2015年修正的立法法第87条规定,宪法具有最高的法律效力,一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。2018年的宪法修正案,将全国人民代表大会下设的法律委员会改为宪法法律委员会,对于推动实现依法立法具有重大而深远的意义。

结语

习近平总书记2016年在哲学社会科工作座谈会上指出:“要按照立足中国、借鉴国外,挖掘历史、把握当代、关怀人类、面向未来的思路,着力构建中国特色哲学社会科学,在指导思想、学科体系、学术体系、话语体系等方面充分体现中国特色、中国风格、中国气派。”在中央全面推进依法治国工作会议上,习近平总书记指出,推进全面依法治国是国家治理的一场深刻变革,必须以科学理论为指导,加强理论思维,不断从理论和实践的结合上取得新成果,总结好、运用好党关于新时代加强法治建设的思想理论成果,更好指导全面依法治国各项工作。

习近平法治思想博大精深,具有鲜明的时代性、先进性和引领性。“实践没有止境,理论创新也没有止境。世界每时每刻都在发生变化,中国也每时每刻都在发生变化,我们必须在理论上跟上时代,不断认识规律,不断推进理论创新、实践创新、制度创新、文化创新以及其他各方面创新”“时代是思想之母,实践是理论之源。只要我们善于聆听时代声音、勇于坚持真理,修正错误,二十一世纪中国的马克思主义一定能够展现出更强大、更有说服力的真理力量”。我们相信,中国特色社会主义的立法理论及制度实践在推进国家治理体系和治理能力现代化、推进全面依法治国的进程中必将展现出更加强大的力量。