教育法典何以可能？——教育法法典化的现实挑战与实现进路
兰岚
（华东政法大学政治学与公共管理学院副教授）
[摘 要]：教育法典是全面实现依法治教、推进教育现代化的重要选择。教育法制到教育法典需要经过法典化的动态过程，法典化有自身的特殊性和逻辑规律，要求建立在良好的法治基础之上。经过四十余年的教育立法实践，具有中国特色的教育法律框架已基本形成，教育法典作为教育成文法的高阶形态对教育法治基础提出更高要求，凸显现有教育法律体系在横向覆盖、纵向协调、程序规范、操作性等方面存在不足。法典化进程要求夯实教育法学基础研究，同时在法典编撰的立法理念、立法技术等方面有所提升，通过教育法典的积极推进加强教育法治建设，提升教育法治文明，迈向教育治理的现代化。
[关键词]：教育法典；法典化；教育法律体系；现实挑战；实现进路
引 言
2020年5月十三届全国人大通过了《民法典》，这是我国首部以法典命名的法律，开启了我国迈向“法典化”的时代。同年11月，中央全面依法治国的工作会议上，习近平总书记明确提出总结编撰民法典的经验，适时推动条件成熟立法领域的法典编纂工作。2021年1月中共中央印发《法治中国建设规划（2020-2025年）》，该规划提出：“建设完备的法律规范体系，对某一领域有多部法律的，条件成熟时进行法典编纂。”同年3月，教育部发布《教育部政策法规司2021年工作要点》指出：“研究启动教育法典的编纂工作。”
自新中国成立以来，我国的教育事业取得了巨大成就，教育法律法规也从无至有，不断丰富与完善，为教育实践提供了规范与保障。我国的教育法律框架目前已基本形成，实现全面依法治教，推进教育现代化，需要不断加强教育法治建设，教育法的法典化是教育法治文明的重要选择。作为法制发展高级阶段的产物，教育法典并非现有教育法律的简单叠加或堆砌，法典化有自身的特殊性和逻辑规律，要求建立在良好的法治基础之上。正视现有教育法律体系中存在的问题，针对性地寻求对策，创设法制到法典的实现路径具有重要的现实意义。
一、法典化释义
人类世界于古代三大律文明时期就开始了丰富的法典化探索，可以说，法典的演进与发展伴随着人类文明化的进程。早在公元前2100年前后，人类就开始了法典化的尝试，古代美索不达米亚的《乌尔纳姆法典》是迄今为止所发现的最早法典，公元前18世纪的汉谟拉比法典则被认为是古代美索不达米亚法典中最伟大的法典，其中一些法律思想甚至影响至今。公元前5世纪，也就是我国的战国时期，出现了历史上第一部法典《法经》，自此开启了国家治理法典化的进程，直至后来出现颇具代表性的奠定中华法系基石的《唐律疏议》。进入古罗马时代，在公元3世纪之后，出于国家治理需要诞生了大量法典，较为著名的有《格列哥里安法典》《赫尔莫格尼安法典》《狄奥多西法典》《查士丁尼法典》等。由此可见，人类历史上的法典化历程源远流长，留存下来的法典为后世提供了丰富的法律思想。到了近代，吸取前人法治思想的基础上，法国民法典、德国民法典相继问世，继而扩展到日本乃至世界，法典编撰伴随人类社会迈向文明与法治。
上述法典的发展演进为现代法典的诞生奠定了基础，但与现代意义上的法典并不完全相同。现代法典一般是指在理性主义指导下，在已有法律规范和法学研究基础上对某一部门法进行科学编纂而形成的内部和谐统一，具有较强逻辑结构的法律规范的统一体。法典是成文法的高级表现形式，与单行法律有较大区别，名称和形式上的不同只是表象，更重要的是体现于条文架构及具体制度实现机制上的差异。法典具备内部价值一致、外部形式统一、逻辑自洽、内容全面等特点，是一个具有内在本质联系的整体，有利于法律的理解和普遍适用。但是，法典是一项静态成果，成文法走向法典必须经历一个法典化的过程。
首先，法典化不同于立法活动。“法典化”（codification）一词最早由英国法学家边沁提出，用于区别传统的立法（legislation）概念。其一，传统立法是问题导向的法律活动，其成果是出台针对特定领域或特定问题的单行法；法典化是以体系化为导向的法律活动，不是简单地起草一部法律，而是在相关法律规范基础上进行凝练、提升和完善的过程。其二，立法活动出于不同的立法目的，不同单行法之间难免出现交叉重叠或者产生法律冲突；法典化的目标是为了形成某一法律部门的统一法典，因而具备显著的系统性与整体性，要求内部协调一致。其三，立法活动是为了解决某个现实问题或调整某个专项领域，某些单行法的法律部门划分可能存在争议；法典化坚持部门法的标准，凡不属于本部门法的法律条款通常无法进入法典化的进程，从而确保法典的各项条款具备相同的性质、逻辑与目标。
其次，法典化不同于法律汇编。法典化与法律汇编同为“法的系统化”的下位概念，但二者的内涵差异较为显著。法律汇编是指不改变现行法律的任何内容，单纯地将特定领域已有的相关法律按照一定标准加以排列、汇编成册。法典化则可以理解为法典编纂的过程，是制定法典的趋势和运动。这是一种具有实质创造性的法律活动，立法机关对某一法律部门现有的全部法律进行修改、创新或废止，删繁就简、查缺补漏，从而形成该法律部门具有唯一性的内容全面系统、逻辑协调一致、体例完备合理的法典。两者具有显著区别，一是体系性，法典化要求在某个法律部门形成内部和谐一致的法律规范体系，法条的交叉重叠或者冲突之处要进行修改和完善；法律汇编是对单行法的简单汇总和编排，汇编后的法条间仍可能存在矛盾与冲突。二是创造性，法典化过程需要融入智力成果，需要在现有法制基础上有所提升，是成文法的高级形态；法律汇编不改变现行法律的任何内容，只是汇集整理的过程。三是价值理念，法典化进程需具备统一的价值内核，以统一的原则、理念贯穿法典编撰始终，与价值理念不符的条款要进行修改或废除；法律汇编没有创造、修改的过程，不需要将统一的价值理念植入汇编过程。四是实施主体，法律汇编工作的主体通常不是立法机关，诸如学术组织、学术团体、学者等都可以承担此项工作；法典化只能由国家立法机关完成。
由此可见，法典化是一个具有自身特殊性和逻辑规律的过程，具有较高的技术性。法典化是要将调整一定法律关系的相关法律规范依据一定的逻辑、内涵及顺序进行整理和创新，而非各个单行法的简单汇集或堆砌。法典化实质上改变了单行法的性质，本质上是一个重新编撰的过程，是一种创造性的法律活动，意在对现有的法律进行提升。
二、教育法法典化的应然性与现实基础
法典具有统一化功能，能够为司法适用法律提供方向性和稳定性。通过法典化，借助一致的规则、概念和制度产生合理性与连贯性，有助于克服所调整领域的混乱性、不确定性、矛盾性；除此之外，法典还具有规范精简、创新、有效、减负、继受等诸多功能。教育法的法典化能够有效提升教育法制的权威性，促进教育实践中依法治教局面的形成，然而，法典化能否顺利推进需要考查在我国是否具备应然性与实然性基础。
（一）教育法法典化的应然性
教育法法典化是立法机关按照特定的立法理念与价值取向，按照一定的体例结构，对现行所有教育法律规范进行修改、创设与整合，从而形成一部专门调整现有教育法律关系的内容完整、逻辑统一、体例完备的教育法典的过程。对于我国来说，已经具备了一定数量与规模的教育法律规范，推进教育法制走向教育法典是一项应然选择。
首先，教育法典与教育单行法或教育法律汇编相比具有明显的优越性。教育法典能够构建一个价值理念统一、逻辑严密、内容全面的教育法律规范体系，这是一个教育立法逐步优化的进程，也是我国教育法治文明进步的必由之路。通过法典化能够及时填补教育领域中尚无法律规制的领域，使我国的教育法治建设提升至新的高度。其次，教育法法典化有助于提升教育立法质量。我国现有的教育法律规范较为零散，且存在着部分内容交叉重叠、操作性低等缺陷。然而，亟需立法的领域，法律又迟迟难以落地，如经历了较长立法准备期的终身教育法、学校法、考试法等。我国的教育立法资源相对稀缺，只有在国家高度重视、社会广泛关注的情况下教育立法议程才可能开启。通过教育法典化能够有效实现教育领域的法制全覆盖，避免分散立法，节约教育立法资源，提升教育法律的体系化程度。再次，教育法法典化是教育现代化的现实需求。教育现代化要求教育治理方式的现代化，即教育领域依法治教的实现。教育法治的前提是有良法可依，教育法律规范的科学性、先进性与完善程度发挥重要的基础性作用。教育法典是教育法律规范走向完整、统一的重要成果，教育法法典化对推进教育法治、助力教育现代化的实现具有里程碑式的意义。
（二）教育法法典化的现实基础
教育法法典化具备应然性，着手教育法典的编撰还须具备“实然性”的现实基础，即我国是否具备开展教育法法典化的可行性。新中国成立至改革开放前的这一时期，国家主要依靠政策治教，即依据国家行政机关发布的有关教育的政策性文件来解决教育领域的相关问题，引导和规划教育事业的发展。其中一些重要的政策性文件为国家教育制度的形成发挥了重要作用。1951年政务院颁布《关于改革学制的决定》，废除旧学制，设置由幼儿教育、初等教育、中等教育、高等教育组成的新学制，改革了各种不合理的教育年限与教学制度，使得不同程度的学校教育互相衔接。1952年教育部出台《小学暂行规程（草案）》《中学暂行规程（草案）》，对中小学的教育宗旨、培养目标、教学方法等重要问题作出明确。1953年国务院发布《关于整顿和改进小学教育的指示》，解决当时存在的师资质量低、校舍设备简陋、入学机会无法满足广大人民需求等问题，提升教育质量。1961年教育部草拟《教育部直属高等学校暂行工作条例》（高教六十条）、《全日制中学暂行工作条例》（中学五十条）、《全日制小学暂行工作条例》（小学四十条），为各级学校确立了教育方针。这一历史时期，在各项事业百废待兴、立法经验薄弱的现实情境下，国家政策为教育事业的发展发挥了积极的引导作用，也为后期的教育立法提供了一定的依据和基础。
1978年之后，我国的教育法治建设开始起步，与政策治理相比依法治教是一种发展和进步，更符合教育现代化的治理规律。纵观四十年余年的教育立法实践，我国的教育法治建设大致经历了从起步到趋于成熟的三个阶段。
1.教育立法的起步阶段（1978-1992年）
1978年十一届三中全会后，教育事业同整个社会一起进入新的历史发展阶段，开启了我国教育法治建设的历程。高考制度恢复后，为保障我国科学专门人才的成长，促进教育、科学事业的发展，1980年2月12日，第五届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过《学位条例》，使得学位授予有法可依，为高等教育的发展提供了有力支持。《学位条例》是我国首部教育法律，至此，我国的教育法治建设正式起航。1982年，第五届全国人民代表大会第五次会议通过了《宪法》，这是我国的第四部宪法，也是我国的现行宪法。《宪法》中关于教育事业的规定达到相对完备的程度，第19条提出“为发展教育事业，提高人民的科学文化水平，要普及各级各类教育、发展教育设施、鼓励社会力量依法举办教育事业、推广全国通用普通话”；第36条规定“任何人不得利用宗教进行国家教育制度的活动”；第42条、第45条分别涉及了职业教育和特殊教育；第46条规定“受教育是我国公民的权利与义务，国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展”；第49条规定了家长对未成年子女的教育义务。《宪法》作为国家根本大法为后续教育立法的推进、教育法律体系的构建发挥了积极的引领作用。1986年4月12日，第六届全国人民代表大会第四次会议通过了《义务教育法》。这部开拓性的立法以法律形式确立了我国的九年义务教育，对重建我国的教育制度，推进我国教育事业的发展以及教育法制建设都具有里程碑式的重要意义。
2.教育立法的快速发展阶段（1993-2002年）
1993年2月13日，中共中央和国务院印发《中国教育改革和发展纲要》并指出：教育体制改革要“加快教育法治建设”，“逐步走上依法治教的轨道”，“争取到20世纪末，初步建立起教育法律、法规体系的框架”。在此背景下，1993年10月31日，第八届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《教师法》。该法从权利义务、资格任用、培养培训、考核、待遇、奖励、法律责任等方面，对各级各类学校教师及其他教育机构中专门从事教育教学工作的教师做出较为细致的规定，为教师合法权益的保障提供了法律依据，是我国教师队伍建设走向规范化、法制化的根本保障。之后，国务院分别在1994年和1995年出台了《教学成果奖励条例》《教师资格条例》，对《教师法》中的奖励、资格和任用两章进行了更为细致、更具操作性的规定。
1995年3月18日，第八届全国人民代表大会第三次会议通过《教育法》。《教育法》分别对教育基本制度、学校、教师、受教育者、教育投入与条件保障等方面做出纲领性的规定。作为我国教育领域的基本法，其颁布过程历经十年之久，其出台意味着国家开始有意识地设计我国的教育法律体系框架，标志着我国的教育法制建设进入一个新阶段。1996年5月15日，全国人大常委会第十九次会议通过了《职业教育法》，该法确立了我国的职业教育体系，职业教育作为国家教育事业的重要组成部分从此有了法律依据与保障，为实施科教兴国战略及推进社会主义现代化建设发挥了积极作用。1998年8月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《高等教育法》。该法明确了高等教育的基本制度，涉及高等学校的设立、组织、高校师生等，为后续的高校扩招、高等教育的普及提供了法律环境，为高素质人才的培养与输送提供了法律保障。
2000年10月31日，第九届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过《国家通用语言法》，规范我国语言文字的使用、管理和监督，推动国家通用语言文字的规范化、标准化及健康发展，对推进教育教学、提高受教育者的人文素养发挥了积极作用。2002年12月28日，第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过《民办教育促进法》，明确指出“民办学校与公办学校具有同等法律地位，国家保障民办学校的办学自主”，并对民办学校的组织与活动、教师与受教育者、学校资产与财务管理等方面做出了规定。该法的出台对民办教育的地位与作用做出法律层面的肯定，使民办教育逐步走上法治化、规范化轨道。此外，全国人大常委会通过了《体育法》（1995）、《预防未成年人犯罪法》（1999）、《国防教育法》（2001）。这一时期我国的教育立法得以迅速发展，推进了教育法律体系框架的初步形成以及教育法治建设的持续深入。
3.教育立法的完善阶段（2003年至今）
随着教育事业的不断发展和教育改革的深入，我国的教育法制开始进入完善期，已有的法律通过积极修订应对不断丰富的教育实践。此外，一些呼声较高的教育立法也进入了立法准备阶段。
2004年《学位条例》进行修订，不再要求学位授予单位将学位评定委员会组成人员名单报主管部门批准。2006年《义务教育法》进行全面修订，法条数量从原来的18条增至63条，修订内容主要包括强调义务教育的均衡发展、免除学杂费、完善管理体制、确立义务教育经费保障机制等，又于2015年和2018年进行了小的修改。2009年通过一揽子法律修订，《教师法》作了一处技术性修改，《教育法》取消了乡镇政府征收教育费附加、集资办学的职能。2015年《教育法》和《高等教育法》进行了较大幅度的修订，积极回应当下的教育实际。《教育法》此次修订有13大项内容，涉及教育公平、少数民族学生、学前教育、终身教育、公办学校的非营利性质、违规办学法律责任等多个方面。《高等教育法》的修改则突出为人民服务的目的，要求培养具有社会责任感的高级专门人才；下放专科学校的设立审批权；明确学术委员会职责；强调办学水平、教育质量的评价评估制度；确立了高等教育的经费筹措机制，等等。《民办教育促进法》的修订一直较为活跃，2013年删减民办学校聘任校长“报审批机关核准”的要求。2016年将民办学校划分为营利性与非营利性并区别管理，建立民办学校信息公示和信用档案制度，明确地方政府对民办学校的扶持制度，细化对违规办学的处理。2018年又进行了小的改动。2020年9月7日，教育部发布《学前教育法草案》向全社会征求意见，学前教育立法有了实质性进展。2021年4月29日《教育法》再次修订，涉及原文第3、4、5、7和77条，进一步细化了教育事业的指导思想，增加了冒名顶替入学的法律责任。《职业教育法》在时隔25年后首次大修，修订草案于2021年6月7日提请全国人大常委会审议。同年10月23日《家庭教育促进法》颁布，自2022年1月1日起正式施行，家庭教育也步入法制监管的轨道。
历经四十余年的教育立法实践，当前我国已初步形成具有中国特色的社会主义教育法律体系。宪法统领下，九部教育法律为主体，同时拥有二十余部教育行政法规，一百余项省级人大制定的地方性教育法规，两百多项教育部门规章和地方性规章，呈现出单行立法繁荣的景象。与此同时，修订后的《未成年人保护法》于2021年6月1日实施，法律条文从72条增至130条，大幅提升了未成年人的保护力度；国家考试作弊（《刑法修正案（九）》）也正式入刑，对教育法律体系的完善与教育法制的实施都是极大的支持。
三、教育法法典化的现实挑战
“法典编纂的理解在不同语境下可能存在差异，但大都不外乎对一国法律进行分科编制而形成的具有公力的法律书面之事业，或将既有法律进行整理编辑而形成法典工作，或将新设法律归类编纂而形成法典的工作”。对于成文法系国家来说，法典的编撰质量是一国立法水平的重要标志。我国的教育法律体系已初具规模，为教育法的法典化奠定了基础，为教育法典提供了规范资源与实践动力。然而，从教育单行法到教育法典的历史性跨越绝非易事，作为法制发展高级阶段的产物，法典化必然要求在良好的法治基础上进行，现有法律体系中存在的问题会成为法典化的掣肘因素。
（一）现有教育法律体系尚不成熟
法典化是对现行法律规范在更高层次上进行重述、整理与更新的体系化过程。判断某一领域的法律是否达到法典化的恰当时机，最为重要的一项依据是作为法典编纂规范来源的相关法律是否初具规模、初成体系。从我国目前的教育法律体系来看，仍有许多问题困扰法典化的进程。
1.教育法制的横向覆盖性不足
虽然我国的教育法律体系已初具规模，但其框架内容仍显单薄，许多重要的教育领域仍存在立法空白，至今未能实现教育法制的横向全覆盖，所涉及的教育关系、教育活动缺乏系统的法律规范，对其调整只能依靠零星散见于其他单行法中的相关规定，难以形成依法治教的局面。
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《纲要》）中曾指出要推进依法治教，完善教育法律法规，加快教育法制建设进程，并且明确提出了“六修五立”的教育立法计划，即修订教育法、职业教育法、高等教育法、学位条例、教师法、民办教育促进法，制定有关考试、学校、终身学习、学前教育、家庭教育等法律。但截至目前，此计划中仅完成了对《教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》的修订，其余三部待修订法律中也只有《职业教育法》在2021年6月7日将其修订草案提请全国人大常委会审议，《学位条例》与《教师法》的修订仍在启动程序之中。《学位条例》自1980年颁布以来，仅在2004年做过一处修改，《教师法》则在出台后的28年未进行过修订，这两部法律已明显落后于当前的教育实践，许多现实的教育问题难以得到法制回应。在“六修五立”的五项立法工作中，目前完成了《家庭教育促进法》一项，且超出了《纲要》的规划期限，《学前教育法草案》经过征求意见阶段，但终稿仍在探讨之中。有关考试、学校、终身学习的立法工作，有关部门的立法调研与论证已持续多年，但均未取得突破性进展。以终身教育为例，1998年，人大代表提出关于继续教育、成人教育的立法建议，教育科学文化卫生委员会报送人大常委会的审议结果首次提出“纳入终身教育立法进行准备”。2006年开始，立法提案中有了专门针对终身教育的立法建议，人大常委会回应立法确有必要，教育部也将立法工作列入年度工作要点，但至今立法工作仍在研究准备阶段，未列入入国家立法规划。学前教育领域的矛盾更为突出，学前教育领域的教师资质、幼儿园管理、幼童权利保护等诸多问题曾多次被推向舆论的风口浪尖。但多年以来，能够直接适用的规范主要是《幼儿园管理条例》（1989）、《幼儿园工作规程》（1996年发布，2016年修订）等行政法规和部门规章，以及国务院印发的指导意见。在国家立法缺位的情况下，现有规定难以做到体系化管理，也无法对学前教育的性质定位、国家财政投入与成本分担等事项进行规定，学前教育领域的诸多问题难以有效解决。尽管学前教育法草案于2020年千呼万唤始出来，但立法内容的设计有许多不尽如人意的地方，凸显教育立法理念及立法技术仍不够成熟。终身教育、学前教育是重要的教育领域，学校是教育教学开展的主要场所，考试则是进行教学成果评估与升学选拔的重要方式，制定这些法律对于理顺教育法律关系、完善教育法律体系具有重要意义，但教育立法工作未能给出满意答案。
总体而言，相较我国教育事业的快速发展、教育实践的不断丰富以及教育现代化对教育法治的迫切需求，我国教育立法节奏慢、效率低、滞后性严重，导致现有的教育领域仍未达到教育法制的全覆盖。
2.教育法律体系的纵向协调性弱
完善的教育法律体系应是内部和谐一致、效力高低有序，且各个教育法律规范之间协调统一的系统。也就是说，完备的教育法律体系不仅需要一定数量的法律法规对教育领域的各方面进行调节，还需要能够理顺不同层级的法律规范，以期发挥合力指导教育实践。当前，我国的教育法律法规按法律位阶主要划分为：由全国人大及其常委会制定的教育法律；国务院制定的教育行政法规；地方人大及其常委会制定的地方性法规、民族自治地方人大制定的自治条例和单行条例；国务院各部委和地方政府制定的行政规章。在处理不同位阶的教育法律时，根据《立法法》的规定，适用“下位法服从上位法”“特别法优于一般法”的原则。然而，在我国当前的教育法律体系中，不同层级效力的法律在分工协作方面存在诸多问题，难以有效参照立法法给出的适用原则。
一方面，教育法律缺少配套的下位法，导致实施困难。全国人大和人大常委会颁布的教育法律针对调整的特定领域做出较多原则性的规定，使得相关内容更类似于宏观指导，但又缺少配套的实施细则等行政法规，许多现实性问题难以找到具体规则而无法到达操作性层面。《民办教育促进法》在配套出台了国务院发布的《民办教育促进法实施条例》之后，可操作性大幅度提升，但这种模式在教育法体系中并非普遍现象。另一方面，不具有法律地位的行政规范性文件在教育实践中的指导过多。以职业教育为例，《职业教育法》之下并无配套的实施条例和实施细则，国务院与教育部陆续出台了诸如《关于加快发展现代职业教育的决定》（2014）、《关于深化产教融合的若干意见》（2017）、《校企合作促进办法》（2018）等规范性文件，以决定、意见、办法的方式来规范职业教育的发展，应对教育实践中出现的新情况、新问题。理想中的法律体系应是法律之间有效配合、紧密互动，上位法在法律规定的原则性与可操作性之间把握平衡，为下位法提供依据又留有空间；下位法在符合上位法原则与精神的基础上，细化规则，更具针对性和可操作性，使得法律之间实现衔接呼应。我国的《立法法》未认可行政规范性文件的法律地位，行政法律规范的最低层次是政府规章。于是，我国的教育领域逐渐形成了“单行法＋规范性文件”的配套模式，教育实践中的具体问题主要依靠规范性文件来解决，这从本质上来讲仍是政策治理，而非法律治理。行政权过于强势的土壤滋生了政策治理能够等同或取代法治的惯习思维，法律虚无主义容易导致国家机关及其工作人员在行政权的行使过程中滋长主观随意性。现有的教育治理中，行政权力仍占据统治地位，实质上与依法治教的法治精神相违。
（二）教育法是否构成独立的法律部门尚有争议
法典的编撰是针对一个法律部门的所有法律进行整理、编排的创造性过程，使该法律部门的法律具有统一的价值内核，趋于整体的和谐统一。我国的教育法制经过七十年的发展，教育法律体系已基本形成。学术界对我国的教育法律体系探讨已久，学者也给出了不同的解释。教育法体系是法律体系的子系统，是国家制定的以教育内外关系为主要调整对象的法律规范的综合；是作为社会主义法律体系的一个重要组成部分的系统结构；是一国现有的教育法律法规的统一体。能够得出一致的是：我国的教育法体系是全部现行教育法律、规范构成的系统，是我国法律体系的重要组成部分。教育法律体系的形成，对于科学进行教育立法规划，正确适用法律解决教育纠纷，全面进行教育法典编撰，合理完善和充实教育法学的理论内容等都具有重要意义。
教育法律体系的发展与壮大为我国法律体系的完善贡献了重要力量。然而，目前出现了一个十分尴尬的局面，我国的教育法制呈现出单行立法的繁荣景象，其权威性也不断提升，但对于教育法学的理论研究长期以来未取得实质性进展，国内法学界对我国法律部门的划分仍旧没有体现出教育法应有的位置。关于教育法的地位，国内法学界早先认为教育法归属于行政法。此观点主要源于计划经济时代国家包办教育的做法，将教育等同于行政，认为教育部门属于行政机关，教育法制自然归入行政法系统。这种观点随着我国教育事业的发展和行政体制改革已显现出极大的局限性。教育法研究教育法律关系，学校、教师、受教育者之间的法律关系，很难完全套用行政法律关系的调节手段。虽然学校对教师和学生有管理的权利，但与行政管理权有很大区别，学校非行政机关，教师非公务员，行政关系在其中很难适用。于是，也有学者提出教育关系适用平等主体间的民事法律原理来调整。但学校与教师、学生之间非简单的民事关系，且学校（尤其是高校）在颁发毕业证、学籍管理等方面行使了部分依教育部授权的行政权力，公办学校负有协助国家履行公民教育的公共职能。
教育实践的不断丰富，要求教育法按照自己的研究方法成为一个独立的法律部门。教育法的归属未达成一致，成为独立法律部门尚有争议，表象上来看是法律体系中没有体现出教育法应有的地位，本质上却反映出现有法律体系缺乏更深层次的法理思考及相应的架构创新，背后仍是教育法学科研究的薄弱。教育法治的发展固然需要教育立法的繁荣，但更需要教育法学科研究的有效支撑。只有教育法成为独立的法律部门才能更好地规划未来发展，明晰体系建设的方向，使之更贴合教育实践。
（三）教育法律规范的可操作性弱
改革开放以来，我国的教育法治建设取得了较为显著的成果，依法治教的观念逐渐深入人心。纵观我国现有的教育法律体系，教育法律规范呈现出相对稳定性、原则性和概括性的特征，且具有高度适应社会发展的特性，体现为一定时间内变动较小，且能够较长时间的适用。但这恰恰反映出我国教育法制的滞后性缺陷，教育领域的新问题、新情况不能及时在法制层面得到回应。我国的教育法制的设计通常以一种政治口号的形式出现，这种所谓的高度原则性和抽象性，更像是一种政治纲领或政策性宣言。在教育法律规范内容的设计方面，存在着“重管理者权力赋予、轻受教育者权利救济”的法律工具主义理念。由此导致的结果是，教育法大多反映的是国家教育方针及走向，而对于这类教育方针如何变为教育法中的具体法律规范，以及所涉及的基本法律关系、主体权利内容、权利保障措施、救济措施和法律责任等重要内容，还缺乏充分的诠释。由于教育法制宣示性意味过于浓重，法律文本的操作性较差，法律的规范性功能大大降低，其难以适用的弱点直接导致我国大量的教育类涉诉案件难以进入司法程序。
此外，我国教育法律规范的内容设计中程序性规范较为薄弱。程序性规范的主要功能在于及时、恰当地为实现权利和行使职权提供必要的规则、方式和秩序。程序性规范的缺失，使得教育类争议缺乏对应的纠纷处理程序和行之有效的纠纷解决机制，所谓公民合法权益的保障往往宣示性大于可操作性。这种局面与我国“重管理、轻救济”“重经验、轻理性”的传统思维有关，教育法律的出台是为经济建设培养人才，立法任务通常是为了实现国家的教育职能，完善相应的教育制度。随着我国教育事业的不断发展和社会权利意识的逐渐觉醒，教育领域的纠纷日益增多，教育程序规范缺失的弊端也逐渐显现。举例来说，《教师法》中规定“教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的三十日内，作出处理”。然而，教师在申诉过后如果未能解决相关争议，能否进行复议和诉讼并无相关规定，这就导致教师合法权益遭受侵害时难以开展有效救济，教师的法定权利容易沦为形式。罗尔斯在《正义论》中用“蛋糕”理论来形容程序规则的重要性：蛋糕象征权利和利益，若程序性规则对分配蛋糕不加限制，则掌握分配权的人很可能将蛋糕尽可能多地留给自己。一个完善的教育法律体系中，必须有健全的程序规则来密切配合实体规则，如此才能保障教育实体法所赋予的各项权利得以有效实现。
四、教育法法典化的实现进路
教育法的法典化是实现教育治理现代化的重要举措，良好的教育法治基础有助于教育法制到教育法典的顺利跨越。然而，我国现有的教育法律体系仍有不成熟和欠缺之处，法典化进程对我国现有的教育法律体系、教育法学研究都提出了更高的要求，提示我们在立法理念、立法技术、学科建设方面进行反思和提升。
（一）“以人文本”的立法价值取向
任何领域的法律都有自身坚持的价值取向，这种取向将影响到法律的精神、立场与内容的取舍。正确的价值取向有助于立法主体站在一定的高度去认识和把握整体立法精神，使整个法律体系沿着所期望与追求的价值目标发展，使立法内容集中并突出体现执政者的意志。不同的法律承载着不同的价值目标，而法的价值目标，诸如公平、正义、安全、秩序、自由、效益等，又指导着法的具体功能和价值的实现，影响并决定最终具体法律条款的取舍。教育法律在创设之初就反映了某种伦理道德与社会价值观念，这些因素在宏观层面决定教育法律的精神内涵，中观层面影响其内容的取舍与设计，在微观层面又关系到每位社会成员的教育权利能否实现以及如何实现。教育法典编撰中秉持的价值取向是基于一定的价值标准所做出的价值判断，是教育法律体系建构的逻辑前提与方向，决定了法律文本的基本框架与内容，同样也贯穿执法、守法、司法的全过程。
长期以来，我国教育法制的建设中较为强调公权力机关的权利赋予和管理效率，但对公民权利与教育选择的重视则相对缺乏。以行政权威、社会公共秩序为价值取向的教育法制，公民权利的序列位于行政权力之下，个体权利难以得到有效保障。随着教育事业的发展，工具型的立法理念已不能满足教育现代化的要求。在凸显个性发展与权利本位的当下，教育立法理念应朝着“以人为本”的方向转变，注重对教育主体权利的保护及其选择自由的尊重。顾明远先生曾指出：“教育的本质是培养‘人’，让每一个个体都得到充分的发展”。教育在本质上是一种以促进人的全面发展为终极目标的社会活动，教育的最终目的不在于知识本身，而是“人”的发展，即“以人为本”。“以人为本”的教育宗旨意在提示我们：教育实践必须以教育规律、以人的生命成长为本。在相当长的一段历史时期内，以经济建设为中心的导向使得我国的教育工作直接服务于经济发展需要，在教育功能上占主导地位的是人力资本学说。人类社会发展进步的历史就是逐渐实现人对人的本质占有的历史，是不断地把人的社会属性还给人本身的历史，是日益走向使人成之为“人”的历史。如果忽视了“人”的发展及人性的尊重，教育对社会、经济发展的促进作用就成了空中楼阁。“人”的生命发展是国家教育事业的首要目标和终极价值。教育通过促进人的发展进而促进国家发展和社会进步，“人的发展”始终是第一次序。因此，“以人为本”成为教育法典的价值取向是应有之意，我国的教育法治建设应始终坚持和体现“以人为本”的立法思想。
综上所述，“以人为本”作为国家教育法典编撰的价值取向最终指导法典结构的编排与具体内容的取舍，意在通过法制引领维护教育事业的育人功能，尊重教育规律，注重人的发展和培养，法律规则的设计侧重公民教育权利的保护及相关合法权益的实现，进而提升教育法治的现代化和科学性。
（二）强化教育法学基础理论研究
教育法是否构成独立的法律部门尚未形成一致观点，教育法学科研究的薄弱是主要原因。教育法学属于典型的交叉学科，教育法学的研究应是法学研究体系中一个独立法律部门的研究。脱离法律的语言、思维、体系和理论，教育法很难取得可持续发展。教育法学若要在学科建设上取得更加重要的、独立的地位，需要有自己独特的研究内容与理论体系，与其他法学学科和教育学学科做出明显区分。然而，当下的研究中，教育法学照搬行政法学的痕迹较为明显，仍旧缺乏自身的独特性视角。教育法学的研究，不应是对法学原理和研究成果的简单移植，而是要在现有研究基础上取得新的突破。这就需要加强教育法学本身的原创性，破除教育法学对其他法学学科的依赖，形成教育法学自身的概念体系。
教育法的产生蕴含了教育中的爱与美、激励与引导，同时又融入了法学规则与研究方法，教育学的情怀与法学的逻辑性在教育法学中做到了合二为一。这一改变使得教育学和法学的视野都变得更加宽广，内容更加宏大。因此，我们要看到教育法学还有很多空白点和增长点，发现该学科的潜力和魅力，在研究视角上进一步拓展。在我国有关教育法的讨论和研究中，学者易于提出各种关于立法的建议和期望，但对于一些法律规范的理解和运用，尤其从法理学角度进行解释和研究的并不多。有学者将这种研究焦点集中于教育应立什么法或者还有什么法没有立的研究取向，称之为“教育立法中心主义”。现有教育法所确立的学校教育制度、义务教育制度、职业教育制度、教育考试制度、学位证书制度等，为我国教育事业的发展提供了坚实的制度保障。对于立法思想、原则、内容等的深入探讨和研究很有必要，同时更应当重视教育法学作为学科理论的探讨，以及教育法学体系的构建、完善以及发展趋势的研究。
此外，目前的教育法学研究对宏观结构、逻辑、话语体系的研究较为忽视，由此导致教育法学在学科体系建设中显得支撑不足，在具体适用过程中又常常缺乏前瞻性，解决现实问题也缺乏有效的法律规则集合体。例如，第一部教育法律是1980年通过的《学位条例》，是为了恢复高考之后的学位问题；1986年的《义务教育法》是为了普及改革开放后的义务教育制度；1995出台的《教育法》实施20年之后才进行了一次大规模的专门修订，还有一些教育法律实施多年都未修订。目前矛盾较为集中的终身教育领域、学校管理、考试等相关立法仍是落地难。这些都反映出我国教育法制建设应急、滞后的发展弊端，教育法律对教育现实未能发挥前瞻性的引领作用，通常只是事后的一种追认或补救，凸显教育法学的理论支撑不足、研究基础薄弱，教育学的理论研究成果很难及时、有效地吸纳到教育法学研究层面。从教育法学科建设来看，目前全国教育法学硕士、博士点很少，有些被放置在教育政策、教育经济与管理等学科中，没有形成自己的独立方向，当前最为迫切的是要构建起教育法学独特的概念范畴、学科结构、逻辑体系和人才培养模式。
（三）注重法典编撰技术提升可操作性
随着立法水平的提升，我国的立法工作逐渐由数量型立法模式向质量型立法模式转变。也就是说，立法不再追求形式上的满足和数量的多少，而在于立法是否能够被操作、被执行，解决现实中的矛盾和需求。“法应当被实施，否则将形同虚设”。单纯通过立法的繁荣就能达到依法治教或者推动中国的教育改革是徒劳的。当前我国的教育立法存在一个重大的现实问题是教育法无法执行或难以执行。与发达国家相比，我国教育诉讼远远落后，且发展异常缓慢。美国自20世纪50年代以来，尤其是在“布朗诉教育委员会案件”之后，教育诉讼已是常态，司法介入教育领域的范围也大大扩展，教育财政、学校管理等引发的争议都能够进入诉讼程序。这一变化是基于美国教育法律体系的完备，但也离不开当时历史背景下在美国占主导地位的司法能动主义。近年来，我国逐渐有教育诉讼进入司法程序，但基本局限于颁发毕业证和学位证、学生违纪处分等有限的几种类型。司法实践中具有代表性的案件不断涌现，但由于普遍缺乏教育法的细化规定和对抽象规定的解释，对这类案件的讨论也没有形成良好的氛围，因而影响力有限。
让教育法律变得更具操作性、更有可适用性，是教育法学者面临的一个艰难问题，也是当下法典化进程中不可推卸的历史使命。现行教育立法关于国家教育制度的规定，很大程度上是对教育现实的一种认可。这种认可，从立法的效用上来说会造成一种巨大的浪费。教育法不是单纯用来反映国家教育政策的走向，而是将政策依据变为教育法中的具体法律规范，变为行为主体的行为准则，因此法典化要重在诠释所涉及的法律关系、主体权利内容、权利保障措施、救济措施和法律责任等重要内容。如果教育法制的宣示性意味过于浓重，其规范性功能就会相应降低，公民权利的保障就会流于形式。因此，只有提高教育法典的可操作性，使之在教育实践中发挥应有的作用，才能提高教育法律的权威性和适用性。
具体来说，可以从以下几个方面有所作为。第一，减少法律文本表述中的不确定性。我国现行的教育法律很多是基于教育方针、政策实现了从政策到法律的转化，这就导致法律文本中存在诸多宣示性、政策倡导性的言语表述，如“加强”“鼓励”“扶持”等。这就模糊了法律与政策的边界，以法律命名，但又缺乏法律应有的规则性与确定性，难以对权利义务关系做出有效调整，降低了法律的权威性与实施效果。第二，注意避免立法交叉。以教师待遇为例，在《教师法》中规定“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高”；而在《义务教育法》中也存在“教师的平均工资应当不低于当地公务员的平均工资水平”的规定。两部法律位阶相同的法律，一个以国家公务员工资水平为参照，一个又以当地公务员为参照，使得有关教师工资待遇的规定在交叉重复的同时又有一定的冲突性。这种立法的重复与冲突既造成了立法资源的浪费，也减损了教育法律体系内部的系统性。在教育法典的编撰中，应对同一个问题进行集约立法，采取一致的表达方式，做到立法规定的协调统一。第三，强化权利救济与法律责任的相关规定。“无救济则无权利”，救济与权利的相伴相生是法律意义上权利的最基本构成要件。教育法典的编撰应突破现有教育法律权利救济与法律责任薄弱的弊端，尽量增加法律规则中的可为、应为、勿为三种行为模式设定具体准则，为多方主体的行为提供有效指示。同时，法律规范的设计满足法定条件、行为准则和法律后果三个要件，强化法律责任的落实。如此一来，法律规范构造上具备假定条件、行为模式外，兼具惩罚功能，违反法律的行为承担相应的法律后果，教育法律的强制性和权威性将得到很大程度的提升。
结 语
《民法典》的颁布标志着我国法典化时代的开启。教育是关系民生的重要领域，教育法典的编纂可谓正逢其时，教育“大国”向教育“强国”的迈进需要教育法制发挥积极力量。贯彻落实国家教育战略目标，准确诠释以人为本的育人理念，实现法典化的体系性、实践性及科学性是教育法典成功编纂的关键所在。教育法法典化是推进教育治理现代化的必然选择，教育领域的法治化建设将为全面推进依法治国贡献重要力量。期待教育法典的研究与论证工作能够提升教育法学科的相应地位，进一步丰富教育法学的理论研究成果，促进依法治教观念深入人心。教育法典的最终完成将进一步促进我国教育法律体系走向成熟，推动我国的教育法治建设进入新的发展阶段。