黄志瑾：上海对外经贸大学国际经贸研究所副研究员
投资便利化(investment facilitation)指在投资周期的全部阶段，投资东道国政府采取的一系列使其投资监管的效率和管理有效性达到最大化的做法或行为。投资便利化涉及投资政策的应用，不是关于修改或制定投资法律的权利问题，也不是关于投资保护、政策自由化甚至投资促进的问题。相反，这是一个在政策应用实践中将政策制定者与投资者及其他利益相关方联系起来的下游活动。
党的十九大报告提出“实行高水平的贸易和投资自由化便利化政策”，标志着将实现高水平的投资自由化便利化作为党和国家未来的重大战略议题。WTO第11届部长级会议期间，中国呼吁成员共同推动全球投资便利化获得积极响应，但受到部分阻力未取得实质性成果。
2017年UNCTAD《世界投资报告》显示，2016年中国对外投资达1830亿美元，已成为全球对外投资第二大国，全球范围内的投资便利化国际合作将有利于我国企业在海外投资的壁垒减少和成本降低。通过“一带一路”互联互通和上海合作组织“贸易和投资便利化进程”。
中国已经在区域层面初步构建起了投资便利化国际合作框架，同时，中国通过自由贸易试验区的国家层面战略进行了投资便利化良好实践的探索，且取得了相当的成绩。在此背景下，如何提升中国在投资便利化议题上的引领力，将中国已有的良好实践进一步推广至多边体制，输出具有全球性的公共产品是急需研究的重要议题。
一、投资便利化国际合作进程的历史发展
（一）软法层面
APEC自1989年就开始启动投资便利化的行动，不断在其推动的工作项目中强调投资便利化的重要性。1995年，APEC领导人通过了《2020年前贸易和投资自由开放茂物计划》 ，提出在2020年前加速APEC的贸易和投资便利化，据此，投资便利化成为了1995年“大阪行动议程”之一。2008年APEC正式提出了《APEC投资便利化行动计划》(APEC Investment Facilitation Action Plan)，旨在增强成员方间的竞争和经济的可持续发展，进而实现茂物目标，该行动计划包括一个全面投资便利化的行动介绍，可供成员方在具体实施政策时加以参照，并在2013、2015和2017年公布了三次审阅报告。2017年审阅报告重点关注了e透明度、减少投资者风险和简化贸易规制三个方面的投资便利化措施，包括设立一站式和“单一窗口”服务、提供更有效的争端解决方式、采用新科技以及简化登记和注册程序等具体措施。审阅报告提出了两点重要启示：一、各经济体需在整体的投资框架下，从发展的维度入手调整投资便利化措施；2.现有的《APEC投资便利化行动计划》有待进一步与全球价值链、电子商务和服务贸易的实践新发展相衔接。
除了APEC以外，UNCTAD《投资便利化全球行动手册》(Global Action Menu for Investment Facilitation)也是推动投资便利化国际合作和提升各国投资便利化水平的国际标准和参照。UNCTAD提出10条行动路线，并以此为标准对主要经济体和国际投资协定进行了的国际和国内两个层面的审视，提出投资便利化议题在国际和国内两个层面都被各国家所忽视。
（二）区域层面
2016年G20杭州峰会达成了《二十国集团全球投资指导原则》，被认为是“全球首个多边投资规则框架，填补了国际投资领域空白”，其中第7条提到了“投资促进政策……，同时与促进透明的便利化举措相配合，有助于投资者开创、经营并扩大业务”。2017年金砖国家的经贸部长们批准了《金砖国家投资便利化合作纲要》，明确提出增强投资政策框架透明度、提高投资相关行政程序效率、提升投资相关服务能力合作水平等投资便利化的核心要素。《金砖国家投资便利化合作纲要》是全球投资便利化领域达成的第一份专门文件，首次将投资便利化的核心要素在多边层面、在国家间协调合作层面作为共识体现出来，突破了当前国内政策为主的投资便利化政策措施。
（三）多边层面
投资便利化多边合作主要在WTO框架下推动。然而在2017年11月的WTO第11届部长级会议未形成落地的成果。WTO成员方中，巴西、尼日利亚、中国、印度是投资便利化议题的积极推动者。除此之外，“为了发展的投资便利化之友”（FIFD）和“中等强国合作体”(MIKTA)这两个组织也参与了议题推动。
2016年10月，印度向WTO提交了一份名为《服务贸易协定中的贸易便利化》说明，提出服务贸易也应当与货物贸易一样，配套相关的便利化协定。2017年2月，印度提交了一份法律草案。同时，FIFD提交了一份名为《关于投资便利化的非正式对话》提案，提出贸易和投资是不可分割的部分，它们在促进全球发展和包容性增长中有着共同的作用。对此，印度、南非、乌干达、玻利维亚等一些国家都予以反对，指出投资便利化议题超出了WTO现有议程。其后，部分WTO成员也递交了各自提案或意见，阿根廷-巴西联合提案名为《WTO的投资便利化机制》，聚焦在国内层面设立国家监察专员与其他国家的对等机构合作，以及设立WTO投资便利化委员会。俄罗斯的提案则包含了“争端预防和解决”条款，并给未来增加市场准入条款预留了空间。中国建议向利益相关者提供对投资相关的法律和规章进行评论的机会，此外针对最不发达国家，投资者有简便的准入门槛进入核心的公共设施。2018年2月，巴西提交了《WTO投资便利化协定》的提案。提出的提案文本框架和结构均以《贸易便利化协定》为模板，它指出这个提案可以作为一个起点，推动这个议题上“更加聚焦的、有文案基础的讨论”。
2017年WTO第11届部长级会议(M11)期间，中国主办了投资便利化部长早餐会，呼吁世贸组织成员共同推动全球投资便利化，获得积极响应，但是并未达成实质性的文本共识，仅形成了《为了发展的投资便利化联合部长宣言》（以下简称“联合部长宣言”），呼吁在多边层面对以下问题进行结构性讨论：1. 增强投资措施的透明度和可预见性；2. 提高政府程序和要求的效率；3. 增强国际合作，信息共享和最佳实践的交流；4. 加强利益攸关者的关系，包括争端预防，且特别强调讨论将不涉及市场准入、投资保护和投资者-国家争端解决。WTO联合部长宣言不是一个具有法律效力的WTO文件，仅是对未来谈判方向的预期，M11并没有真正推动投资便利化议题的落地。
投资便利化议题在M11中遭遇阻力有多方原因：第一，投资便利化是否是新议题在成员间未达成一致，部分成员坚持其是新议题，需要全体成员协商一致以开启正式的多边层面的对话，尤其是部分发展中成员坚持多哈发展回合不应再有新的议题出现，而应致力于解决现有议题；第二，投资便利化与发展间存在矛盾，如美国就认为在推动新的多边规则之前应当先阐明何为“发展”，否则发展中成员将继续享有与其经济实力和国际地位不相匹配的“特殊优惠待遇”，《贸易便利化协定》中的第二部分“给予发展中国家成员和最不发达国家成员的特殊和差别待遇”反应了这一问题；第三，投资便利化与投资议题的关系，投资便利化的内涵缺乏明确的释义，在国际投资协定中，投资议题是一套成体系的、完整的框架，但成员间未在WTO中的投资便利化议题是否应包含市场准入和争端解决上达成共识。
二、投资便利化国际合作的国内制度联动
各国家均未将投资便利化作为投资立法的重点，甚至UNCTAD在分析了108个国家的111部投资法律后认为“投资便利化在国内法层面很大程度地缺失”。虽然许多国家已经出台了促进外国投资的政策方案，在2010至2015年间，全球至少新增173个新的投资促进和便利政策，但大多数都是投资促进政策，仅有23%措施特别提及投资便利化。
（一）单边阶段：中国的良好实践
中国通过自由贸易试验区国家战略对贸易投资便利化进行了诸多改革，减少了企业交易成本和流程，提高了透明度，为推出投资便利化国际合作推出了中国方案和中国智慧。一方面，中国自贸区实践符合部分国际最高标准，与UNCTAD的十大行动路线所设定的目标和节奏相一致；另一方面，中国自贸区的改革试验更多地是依照国内多年的政府监管经验进行的自我调整，还需要加强同国际规则和标准的对接，才能有利于中国的良好实践在国际上的推广。
（二）区域阶段：中国主导
中国主导的G20《全球投资政策指导原则》、《金砖国家投资便利化合作纲要》和《中国-东盟全面经济合作框架协议投资协议》“投资便利化”条款，表现了中国在投资便利化方面的影响力和主导权。
（三）多边阶段：如何引领
我们都知道，世贸组织谈判有三个阶段：议程设的、提出议案草案、完成议案由成员通过。关贸总协定和世贸组织谈判的历史表明，控制谈判的议程具有战略意义。传统上，在所谓的“绿屋会议”中讨论和完善实质性建议，绿屋会议通常由20-25名成员组成，总是包括强实力的成员和其他一些具有代表性的成员。在绿屋会议谈判的一揽子方案通常由正式成员以协商一致的方式通过，只进行少量修改，并以“要么接受、要么离开”的方式最终确定。
这一规则制定过程引起了许多批评，如缺乏透明度和合法性，发展中成员和资源有限的最不发达国家在谈判桌上几乎没有议价能力。事实上，包括中国，巴西，印度，南非、墨西哥和埃及在内的中等收入国家在1996年新加坡部长级会议上更加活跃，并在谈判期间作出了实质性贡献。在多哈回合谈判期间提出的发展中国家的大多数提案都是由小组提交的。如果中国希望更积极地推动投资便利化多边谈判，就必须改变谈判进程，例如将绿屋会议改为开放式讨论，将要么接受、要么离开的方式改为更友好的模式，如“一带一路”建设所倡导的“共商、共建、共享”。