戴瑛：大连海洋大学法学院副院长、副教授
一、自贸区税收优惠政策概况
中国（上海）自由贸易试验区（简称上海自贸区），也是中国的第一个自贸区，于2013年9月成立。2015年4月8日，国务院正式印发了广东、天津、福建自由贸易试验区总体主案。2016年8月，国务院又决定在辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西设立七个自贸区。2018年4月，习近平总书记在庆祝海南省成立经济特区30周年大会上宣布，党中央将全力以赴地支持海南全岛建设自贸区，支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设。
从税收立法和政策来看，2015年修正的《中华人民共和国立法法》强调了税收法定的地位，为各个种类的税收优惠的清理提供了坚实的法理基础。2017年，国家税务总局印发了《关于进一步深化税务系统“放管服”改革优化税收环境的若干意见》（简称《意见》），其中提到了要做到削减不合理的、不利于促进市场公平竞争的税收优惠政策。2018年，为了有效落实企业所得税各项优惠政策，根据《意见》的有关精神，国税局发布修订后的《企业所得税优惠政策事项办理办法》，进一步优化了税收优惠的相关规定。
二、我国自贸区税收优惠制度分析
1.自贸区成为新的跨境交易的驱动引擎
自由贸易区是一个贸易自由、货币流通自由的贸易区域，在此区域内关税、进出口许可证和利率、汇率都适用特殊海关管理的政策，实际上是一个金融高度开放与企业营业高度自由的贸易区域。
保税区大多建设在港口或机场附近。保税区的货物可以在保税区域内的企业之间自由流通，但是货物流入国内市场要正常征收增值税和关税。保税区并不等同于自由贸易区，在区内投资注册的企业没有出口经营权，因此，在区内注册的企业在进行跨境交易时会出现多重代理问题，企业的交易成本负担也会因此相应变重。自贸区则更好地解决了这些问题。
2.缺乏相匹配的专门规范税收优惠的法律
我国目前缺少相关的法律对税收优惠进行专门的规范。具体到专门用来规范自贸区内税收优惠的法律规范则更是少之又少，少数的规范税收优惠政策的法律又分散在不同的部门法，或者是地方性法规、规章中。
税收优惠立法存在的问题主要体现在两个方面：
第一是立法层次低、透明度缺失。现有自贸区税收优惠制度大多是由国务院、财政部、海关总署或国家税务总局制定，这些规定主要是暂行条例或草案，法律位阶不高，缺乏稳定性，且容易与《税法》互相排斥。
其次是立法系统性有待提升。尽管各自贸区需要政府以及相关部门根据当地经济水平、交通优势来进行因地制宜地发展、规划，因此各地税收优惠力度、范围也可能不尽相同，但是如果各地最大化税收优惠政策，就将导致恶性税收竞争，甚至会直接导致“税收洼地”的产生，这就对我国自贸区的税收优惠相关立法提出了更高的要求。
税收优惠立法存在问题的原因分析：
一是税收法治化建设存在根本性的不足。从顶层建设的程度来看，我国目前缺乏一套结构完整、运行系统化、规范化的自贸区税收法规体系。目前，我国已经出台的专项税收政策不多，而且这些政策还很分散，零星分布于国务院、海关总署或国家财税部委的文件中，并没有被整合到一个大的框架中去。这样分散的规定因为难以得到高效的落实，从而无法满足自贸区复杂、繁琐的贸易需求。
另一个是我国的税收国际化规范程度需要提高。自贸区建设的初衷就是为了满足与国际化接轨的目标，就是为了打开国际市场，引进国外的资金与商品、劳务的同时，也促进本国的贸易发展、技术提升。要实现这一目标，“开放”是自贸区政策的核心，这必然要求自贸区的税收政策、监管、服务和贸易一样与国际标准相适应。
三、以制度创新为核心的全方位改变
1.因地制宜，打造各具特色的自贸区
全国十余个自贸区既有内陆地区、也有沿海地区，既有东北老工业基地的辽宁、也有代表着高新产业发展的东南沿海一带的各地区。不同地区具有不同的地方特色，也是不同的交通枢纽，规划部署自贸区建设都有着其独特的战略意义。因此，更要因地制宜地设计其税收政策来实现高效率地变革。
2.以制度创新为核心，完善自贸区海关税收优惠
第一，要做好关税法律的顶层设计。要进行《关税法》立法，首先可以由全国人大制定《中国自贸区法》，搭建好大概的框架，并借鉴2000年7月颁布的《中华人民共和国海关法》中的税收理念，在理论与实践成熟的情况下再出台具体的《关税法》与《关税优惠条例》等法律法规，加强对关税税收以及税收优惠的规范管理。
第二，要关注本国内需，洞察国内市场的动向。 “跨境电商”的兴起对我国传统的海关税收体制带来了挑战，是时代发展的必然潮流，应当结合我国的国情与经济水平，进一步明确税收征管范围、计税税率以及起征额度等。在完善现有的征收海外商品关税的过程中，还应当勤于思考，充分考虑如何平衡税收优惠政策以及支持本土产业的成长，允许局部先行试点。
第三，要采用“间接性”税收优惠政策 。要有效避免“税收洼地”的产生，尽可能减少单纯由税率和税额构成的直接税收优惠的政策手段，通过其他手段来进行间接性的税收优惠，例如优化纳税时间的构成，对于特定行为进行奖励等等。