余晓龙：山东法官培训学院讲师
当前，我国正在大力推进供给侧结构性改革。在供给侧结构性改革中，产业供给结构、质量的问题是改革的着力点，在整体经济的“供给—需求”优化和经济体系完善方面具有重要作用，也日渐成为中国未来经济能否持续性发展的关键所在。随着生态文明建设的不断推进和绿色发展理念的深入人心，特别是我国由“环境污染防治”发展到“污染防治和生态建设并重”，并将进一步跨越环境库兹涅茨曲线的“拐点”，进入“重视生态恢复和建设时代”的背景之下，作为有别于传统的经济产业，生态恢复产业逐渐凸显其独特和重要的价值。简要理解，生态恢复产业就是以修复环境功能，改善生态质量的产业样态，它对整体产业结构的优化调整和生态文明建设的顺利推进具有基础性作用。在生态恢复产业法制体系中，生态恢复产业结构调整法具有非常重要的地位，一定程度上属于生态恢复产业法制的“基础性法”和“战略性法”。产业结构调整法体现在生态恢复产业法制建设上的作用领域主要在规划产业发展、调控产业结构、促进结构合理化方面，具体包括生态恢复整体产业规划制度、生态恢复产业保护和扶植制度、生态恢复相关产业调整和退出制度、生态恢复产业结构合理化制度。
一、从产业结构调整法的角度理解生态恢复产业法制。
第一，通过产业结构调整法规范生态恢复产业发展的现实需求。生态恢复的产业化是未来的重要趋势，是确保生态恢复持续、稳定发展的战略性举措。当前，在涉及该领域的产业化发展进程中，“第三方治理”模式为官方政策所力推、并在实践中逐渐发展起来。该种模式和制度规定显然可以归属于产业化的范畴，契合环保产业化发展的现实需要。与此同时，就我国目前的情况而言，生态恢复作为一项产业还处于相对初级阶段，产业所处的市场条件还不够健全，产业发展模式和制度模式尚有待探索、稳定和成熟。并且，生态恢复产业具有显著的外部性，收益和成本体现难度大，产业的确立与运作在没有外力约束的条件下缺乏内在的自我形成与发展机制。为此，尤为需要有宏观层面上的政策、制度予以引导、规划、激励和推动落实。
第二，进行生态恢复产业结构调整法制建设的制度性意义。产业结构调整法以产业结构关系为直接调整对象，以产业结构调整法的视角进行生态恢复产业法制建设，能够将生态恢复产业置于整体产业发展之中进行政策和制度的设计。产业结构调整法的该项作用是其他产业立法所难以替代的。同时，产业结构调整法的这种整体性视野，还有助于实现生态恢复产业与其他产业形态的协同发展。
第三，如何正确理解生态恢复产业结构调整法的内涵和特点。产业结构调整法以系统的生态恢复产业链建设为依据，合理规划生态恢复产业的内部结构关系和未来的发展方向。从产业链的角度，生态恢复产业体系应当具有完备性，而不能缺少产业发展的必要环节。在产业体系完备性的基础上，应当注意通过投资结构、组织结构、运行结构等全方位的优化来实现生态恢复产业内部的结构合理化。由于产业结构需要随着经济社会的发展而发展，产业结构调整法也就需要引导并推进产业结构的高级化。为此，应当依法确认传统经济结构创新形式，并以法律的手段予以保障和鼓励。
二、生态恢复整体产业规划制度的研究。
第一，生态恢复整体产业规划制度的现状。我国现行涉及生态恢复整体产业规划和发展的政策、法律首先是文件层次最高的《中国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（以下简称《纲要》）。《纲要》明确提出要发展绿色环保产业，采取培育服务主体，支持技术装备和服务模式创新，完善政策机制。此外，专门性规划主要有《全国生态保护“十三五”规划纲要》、《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》、《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》、《“十三五”节能环保产业发展规划》、《关于环保系统进一步推动环保产业发展的指导意见》等。上述这些规定为生态恢复整体产业规划制度的建立提供了基本的制度基础和参照。但是，这些规定因规范领域和政策属性等原因，就生态恢复整体产业层面上而言仍然存在规定分散、体系性不强、法制化程度不高、缺乏针对性等问题。
第二，生态恢复整体产业规划制度的完善。一是制定统领生态恢复整体产业发展的《生态恢复整体产业规划法》或者文件层级较高的专门性规划，作为调整生态恢复整体产业的总体性、全面性的产业结构法律、政策规范，规定生态恢复整体产业发展的方向、目标、原则、基本制度以及保障措施。二是制定关于生态恢复整体产业规划的具体制度和保障措施，通过制度性引导和扶持措施，从产业定位、产业体系、产业布局和市场培育、优先发展政策等方面促进生态恢复产业的规模化和发展壮大。
三、生态恢复产业保护和扶植制度的研究。
第一，生态恢复产业保护、扶植制度的现状。从产业法制的角度对生态恢复产业进行保护和扶植性的规定集中分布在几部新兴和战略性产业规划或决定之中，比如《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》第三部分关于对生态恢复产业在内的环保产业的支持和重点发展规定；《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》在第五大部分规定的污染治理、恢复关键技术的突破是生态恢复产业发展的基础。《规划》还专门提出要发展环境修复服务，推广合同环境服务，促进环保服务整体解决方案推广应用等，这些都是较为具体、可操作的政策性规定。《“十三五”节能环保产业发展规划》对环境污染第三方治理进行了专门集中性的规定，提出要坚持市场化的运作模式，除了我们熟知的PPP模式，还提出了EPC+C（工程总承包+系统托管运营）、PMC（项目管理承包）等较为新颖的运作机制。以上这些政策和立法中已有的保护和扶植性措施也为生态恢复产业保护和扶植制度建设提供了框架性依据。当然，不足也是现实存在的，主要是：一、保护和扶植内容以政策性规定为主，缺乏法制手段的保障；二、保护和扶植措施主要是框架性的规定，缺乏细化的制度支撑，操作性不强；三、已有保护和扶植措施缺乏适应生态恢复产业发展和市场需求的针对性。
第二，生态恢复产业保护、扶植制度的目标、手段。一是保护和扶植手段是为了避免生态恢复产业在现有市场条件下的“弱势”，通过倾向性保护和扶持，促进生态恢复产业确立和发展起来；二是保护和扶植手段应当在市场和产业发展基本规律的限定之下发挥作用，不能过分依赖“外力干预”，注重通过目标和标准体系为生态恢复产业创造得以存在和发展的市场，同时借助于对恢复后生态资源价值与利益的制度化确认来确保保护和扶植手段在市场机制作用下的作用实现。
第三，生态恢复产业保护、扶植制度的完善。一是从系统产业立法的角度建立扶持主导、新兴、战略产业的支持制度体系。二是加快制定重点领域生态恢复与治理的目标制度和责任制度，建立重点领域生态恢复前置制度，发挥制度的关联、带动功能。建立以第三方治理为发展方向的恢复治理模式，实现污染破坏主体和治理恢复主体的适当分离。三是建立生态恢复利益保护制度和生态恢复产品交易制度，明确交易的条件、交易的规则和交易的保障。四是构建生态恢复产业倾斜保护制度。建立生态恢复产业示范制度，设立生态恢复产业发展基金，建立生态恢复产业投资风险分担制度等。
四、生态恢复相关产业调整和退出制度的研究。
第一，生态恢复产业相关调整、退出制度现状。一是整体性的产业结构调整规定，其中主要是对于严重污染和破坏环境的产业类型实行限制或淘汰的制度，如国务院发布的《促进产业结构调整暂行规定》第十五条、第十六条的规定。国家发展改革委关于修改<产业结构调整指导目录（2011 年本）>有关条款的决定中对污染破坏环境的小煤矿和超过生态承载力的林产品采集等划定为淘汰类产业样态，适用淘汰退出制度。二是针对性的产业调整、退出制度性规定。如关于污染企业搬迁后污染场地的治理和开发再利用的《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》、《关于保障工业企业场地再开发利用环境安全的通知》、地方性立法如北京制定的《北京市推进污染扰民企业搬迁加快产业结构调整实施办法》等。
从产业结构调整对生态恢复产业的健康发展而言，现有制度体系还存在一些问题：一是现行污染企业关停、搬迁后的环境污染防治和产业结构调整的政策、立法基本没有从生态恢复产业发展需求的角度进行规定，对生态恢复产业发展仅具有间接作用。二是对环境污染、破坏产业援助和退出后责任之间的关系规定不明晰，不利于实现衰退型产业的顺利退出、转型和退出后恢复产业和其他相关产业的顺利接手。三是我国已经制定了《全国主体功能区划》，但我国现有政策和立法中尚缺乏主体功能区划与产业结构调整和生态恢复产业发展之间的衔接和配合性制度措施。
第二，生态恢复产业相关调整、退出制度指向与手段。一是以环境污染、破坏程度与经济社会发展需要的综合衡量为依据，合理确定衰退产业的认定标准，进行衰退产业法定退出和调整转型的分类管理。二是这里的衰退产业调整、退出以生态环境的约束为限定条件，在进行产业的调整和退出时应当将生态保护放到更加重要的位置。三是将衰退产业的调整、退出与生态恢复产业的进入、发展置于一体化的产业结构调整之中。四是坚持以可持续发展观指导下的成本收益分析方法进行衰退产业的调整和退出活动，注意将排除在传统成本收益分析之外的环境成本和价值纳入分析框架。
第三，生态恢复产业相关调整、退出制度的完善。一是以制度的形式对衰退产业进行界定和分类，并对每类衰退产业的调整方案与援助手段进行规定。二是出台重点领域衰退产业的调整、退出计划。三是制定体系化的衰退产业援助措施，可以参考国外制定衰退产业调整基金，用于支持促进衰退产业的调整和转型，并保障其常态化和机制化。四是完善衰退产业恢复治理责任体系，逐步建立衰退产业调整与生态恢复治理整体规划制度和衰退产业环境税征收制度。
五、生态恢复产业结构合理化制度的研究。
第一，生态恢复产业结构合理化制度现状。我国现有政策和立法中存在一些涉及到产业结构合理化的规定，比如综合性的产业结构调整和产业结构合理化的立法《国务院促进产业结构调整的暂行规定》第一条、第二条的规定。这些规定为产业结构合理化或优化指明了方向和制度规范的主要领域。《“十三五”节能环保产业发展规划》第四部分提出了服务模式的创新，强调新业态的培育；第五部分提出要推动市场主体形成良性互动，协同发展的关系。这对生态恢复产业在内的环保产业结构调整和优化升级具有十分重要的指引作用。《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》第一大部分多次提到产业发展的新模式、新业态，强调产业链和创新链协同发展。对于生态恢复产业这一新兴、尚在探索发展阶段的产业形态而言具有重要指引作用。
现有立法在生态恢复产业结构合理化规定方面存在的主要问题是：一是缺乏面向生态恢复产业结构合理化的针对性制度措施。二是已有关于产业结构合理化方面的规定对产业内部的结构调整关注度不足，相关规定略显空洞，操作性不强，从产业需求和产业供给的关系角度规定产业结构调整的制度设计还比较薄弱。三是生态恢复产业在发展过程中遇到的突出结构性问题有待立法上的回应和制度山的破解。
第二，生态恢复产业结构合理化的制度指向。就我国生态恢复产业发展实际情况而言，主要存在的问题表现在：以资金融通投入、工程设计建设、修复技术咨询、修复人员培训为内容的恢复咨询产业处于生态恢复产业薄弱环节；生态恢复的技术研发、推广和应用各类产业形态之间缺乏有效衔接和配合；生态恢复产业趋同化的“小而全”现象比较突出，产业的有效供给结构存在问题，竞争无序化现实存在；生态恢复产业投资结构和融资结构及组成体系等方面存在问题。以法律的手段规制并完善生态恢复产业发展过程中存在的结构性问题，促进产业结构的合理化最终实现生态恢复产业的健康有序发展是恢复产业结构合理化制度建设应有的面向。
第三，生态恢复产业结构合理化制度的完善。一是在已有的产业结构调整综合性政策和立法中充实产业结构合理化与高级化的内容规定，或者参照韩国的做法专门制定类似于《产业结构高级化促进法》的专门法律，将生态恢复产业作为一个独立的产业形态规定于产业结构合理化与高级化的内容部分。二是以环境服务业发展规划和《关于环保系统进一步推动环保产业发展的指导意见》为基础，通过投资、市场准入、金融、税收等方面的引导性制度促进生态恢复服务业发展，逐步建立体系完善、功能良好的生态恢复服务产业体系。三是完善生态恢复产业体系，建立现代产业体系制度。依法鼓励生态恢复产业集聚和产业融合，促进优势互补型产业结构的形成。
结语：生态恢复产业结构调整法在生态恢复产业法制建设中具有战略性地位。当前，无论是学界还是实务界，对生态恢复产业结构调整法制的研究还处于较为初级的阶段，已有的研究也多是从更为宏观的整体产业结构调整法的角度切入。近年来，即使这些宏观层面的研究也呈现出“遇冷”的尴尬，对推动产业结构调整的法治化进程贡献甚微。本文立足生态文明建设和生态恢复产业发展的实际，重点就生态恢复产业结构调整法制进行理论和实践层面的研究，并着眼于未来我国生态恢复产业发展以及区域生态文明建设的协作，提出具体的制度建设的意见和建议。虽然这些研究还是略显“粗浅”，但相信随着该领域实践的发展和相关议题的不断呈现，对其研究也将逐渐深入发展。